06
juin
2017
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L’accueil des demandeurs d’asile : une politique de gestion des flux Revue Projet, n° 358, juin 2017

Face à une multiplication de dispositifs à destination des exilés, sommes-nous réellement passés d'une gestion administrative à un accueil plus humain ? Rien n'est moins sûr.

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Incontestablement, l’année 2015 fut une année singulière pour l’accueil des réfugiés en Europe. L’arrivée de plus d’un million de personnes sur les côtes grecques et italiennes, suivie de mouvements secondaires importants sur le territoire européen, a dévoilé l’échec du régime d’asile européen commun. Elle a exacerbé les tensions entre les États membres dont la conséquence la plus immédiate a été l’installation d’une crise humanitaire sur le continent. Si la France n’a pas été concernée de manière importante par la forte augmentation du nombre de réfugiés – en comparaison de pays comme la Grèce, l’Autriche, l’Allemagne ou la Suède –, cette période a révélé un relatif désengagement des autorités françaises au niveau européen, qui ont fait part d’un soutien poli mais réservé à leurs partenaires allemands. Le mythe de la France terre d’asile a été partiellement écorné, remettant en cause un discours entretenu, pendant des décennies, d’un pays généreux et attractif pour les persécutés de la planète.

Pour autant, le contexte européen n’est pas sans impact sur la France et sa politique d’asile. Par ailleurs, les Français ne sont pas restés imperméables à la situation des réfugiés. L’émotion et les mobilisations observées à la suite de la diffusion de la photo d’Alan Kurdi ne sauraient occulter les réactions de rejet et de crainte exprimées par une partie de la population française. Des réactions qui ont eu, au moins, le mérite d’extraire la question du droit d’asile du seul périmètre de discussion des experts et professionnels pour la replacer au cœur des débats publics.

Ainsi, l’année 2015 a connu une conjoncture de phénomènes. À cette attention particulière sur la question des réfugiés, dans un contexte européen extraordinaire, se sont ajoutées la visibilité accrue des phénomènes d’errance et de campement de migrants (à Paris, à Calais…) mais aussi la mise en œuvre de la réforme du droit d’asile. Les circonstances ont ainsi concouru à une rénovation de l’action publique auprès des demandeurs d’asile et des réfugiés pour tenter de résoudre une crise de l’accueil dont les causes sont davantage structurelles que conjoncturelles.

 

Normaliser une situation en crise perpétuelle ?

Le consensus est suffisamment rare en France pour ne pas souligner que tous les acteurs de l’asile se rejoignent sur le diagnostic d’un système « à bout de souffle ». Mais les autorités et les associations de défense des réfugiés ne s’accordent pas sur les causes. Pour le gouvernement, les tensions résultent principalement de la forte augmentation de la demande d’asile depuis 2007 – mais il omet de mentionner qu’elle était faible cette année-là. En réalité, la crise de l’asile en France résulte de l’absence d’investissement dans la procédure d’asile et dans l’accueil des demandeurs depuis le début des années 2000. En 2012, le système français se distingue par ses délais d’accès à la procédure, ses délais de traitement des demandes et un taux de reconnaissance particulièrement bas. La France compte alors 21 410 places d’hébergement en centre d’accueil pour demandeurs d’asile (Cada). Compte tenu des délais, seuls 13 483 demandeurs sont admis dans un Cada cette même année. Dès lors, la majorité des demandeurs relève de solutions alternatives : les hébergements hôteliers (coûteux et peu satisfaisants en termes d’accompagnement), les centres sociaux déjà saturés, la solidarité communautaire ou tout simplement la rue.

La réforme du système d’asile constitue alors un chantier prioritaire du gouvernement. D’autant que la transposition des directives de 2013 impose un alignement sur les standards européens. Les autorités françaises ont été sanctionnées à plusieurs reprises par les juridictions nationales et européennes pour avoir exclu des conditions matérielles d’accueil les demandeurs placés en procédure prioritaire et en procédure Dublin. La méthode choisie est celle de la concertation. Lancée en juillet 2013, elle passe par l’installation de groupes de travail comprenant des représentants de l’administration, des collectivités, des élus et des associations, et aboutit, en juillet 2015, à l’adoption d’une loi. Celle-ci prévoit de nombreuses mesures visant à accélérer le traitement des demandes d’asile, à mieux prendre en considération les besoins particuliers des demandeurs et à mieux les répartir sur l’ensemble du territoire. Mais la mise en œuvre s’avère calamiteuse : un délai d’attente de trois mois à Paris pour déposer une demande d’asile, des allocations financières non versées, une évaluation dérisoire des vulnérabilités des demandeurs d’asile.

 

Vers un nouveau paysage de l’accueil

La priorité du gouvernement reste la création de places d’hébergement pour demandeurs d’asile pour accompagner la mise en œuvre de la réforme. La montée en charge du dispositif national d’accueil est sans précédent. Après un début timide entre 2012 et 2014, avec l’ouverture de 4 000 places, elle s’accélère à partir de 2015.

À partir de juin, les opérations de démantèlement des campements dans les rues de Paris se succèdent. Parallèlement, les conditions de vie dans la région de Calais se dégradent en raison de la présence d’un nombre toujours plus important de personnes. Le ministre de l’Intérieur, en coopération avec la ministre du Logement, présente un « plan migrants » : l’ouverture de 11 000 places d’hébergement et de logement à l’horizon 2016, dont 4 000 places pour les demandeurs d’asile, 5 500 places pour les bénéficiaires d’une protection internationale et 1 500 places d’hébergement d’urgence. Au niveau local, les services de l’État et les associations gestionnaires de dispositifs s’efforcent alors sans relâche de repérer des opportunités d’accueil dans le logement social, le secteur privé, des centres de vacances ou autres bâtiments disponibles.

Un arrêté du 21 décembre 2015 fixe la capacité du schéma national d’accueil des demandeurs d’asile en France métropolitaine à 60 864 places d’hébergement au 31 décembre 2017. Le gouvernement confirme la place centrale des Cada (40 352 places) et la réduction de l’hébergement hôtelier coûteux et peu satisfaisant en termes d’accompagnement. Mais une capacité d’hébergement alternatif et plus flexible est maintenue autour des dispositifs Huda (hébergement d’urgence des demandeurs d’asile) et AT-SA (accueil temporaire-service de l’asile). Bien qu’ambitieux, ce plan s’avère insuffisant face à l’augmentation des arrivées.

De plus, les demandeurs d’asile placés en procédure accélérée et ceux en procédure Dublin sont désormais éligibles à un hébergement, conformément au droit européen. Le ministère de l’Intérieur demande aux préfets d’assurer la fluidité du parc d’hébergement, en appelant à l’utilisation d’une procédure simplifiée d’expulsion des centres et à la mobilisation de logements disponibles pour les réfugiés. Mais l’absence de fluidité s’observe surtout à l’entrée du dispositif. Les démantèlements répétés des campements parisiens et calaisiens soulèvent le défi de la prise en charge des personnes migrantes, dont le nombre empêche leur absorption rapide dans un dispositif national en augmentation progressive. Par ailleurs, la plupart ne peuvent pas encore se prévaloir de la qualité de demandeur d’asile en raison, notamment, des difficultés d’accès à la procédure d’asile, que la réforme de 2015 n’a pas su régler. D’où la création nécessaire de nouvelles solutions.

 

Multiplication des dispositifs dérogatoires

C’est à Calais que le ministère de l’Intérieur invente un nouveau type de dispositif dédié à l’hébergement des populations étrangères. Lorsque les arrivées commencent à augmenter en 2014, l’approche coercitive, y compris l’utilisation de la rétention à des fins de dispersion des migrants sur le territoire français, demeure la première réponse de l’État. Mais suite à l’échec d’opérations de démantèlement au cours de l’été 2014, un changement de cap s’opère. Le ministre de l’Intérieur met alors en place une mission visant à proposer des solutions « qui permettent de concilier la mise en place de dispositifs respectueux des droits des migrants… avec l’objectif d’éviter les phénomènes de concentration ». Au début de l’année 2015, un centre d’accueil de jour ouvre. Il propose des équipements sanitaires, des soins, des repas et 400 places d’hébergement pour des femmes et des enfants.

À partir du mois d’octobre 2015, 119 centres d’accueil et d’orientation (CAO) ouvrent sur l’ensemble du territoire pour proposer un hébergement transitoire aux migrants de Calais. Conçus comme des sas d’accueil et d’orientation, les CAO offrent aux migrants un répit d’un mois pour reconsidérer leur projet. En d’autres termes, les migrants sont incités à demander l’asile en France, les autres opportunités d’accès à un titre de séjour étant particulièrement limitées. Nombre de ces centres ont une durée de vie limitée : ils doivent retrouver leur usage habituel à l’approche de l’été. Mais les autorités comprennent vite l’utilité de ce dispositif flexible, progressivement mobilisé pour l’accueil des migrants d’Île-de-France. Les ministres souhaitent « substituer aux structures créées dans l’urgence un dispositif davantage structuré dans un double objectif de rationalisation de l’accueil et de maîtrise de son coût ». Ils appellent les préfets de département à créer 5 000 places de CAO en métropole d’ici la fin septembre 2016 en raison de l’intensification des orientations à partir de Paris et en vue du démantèlement des campements calaisiens en octobre 2016. Progressivement, les CAO s’installent dans le paysage, y compris dans des territoires peu habitués à recevoir des populations étrangères. Fin janvier 2017, 310 CAO sont implantés dans 84 départements, accueillant près de 10 000 personnes. Entre octobre 2015 et janvier 2017, plus de 17 000 personnes sont passées par une de ces structures et la majorité d’entre elles s’engage par la suite dans la procédure d’asile. En 2017, les CAO sont intégrés dans le dispositif national d’accueil.

Mais ils ne suffisent pas. En Île-de-France, les autorités inventent de nouvelles structures dérogatoires. Des centres d’hébergement d’urgence pour les migrants (CHU-migrants) s’y multiplient. Des personnes à la rue y sont accueillies avant une orientation vers un hébergement pour demandeurs d’asile ou un CAO. Or de nombreux demandeurs d’asile y séjournent pendant toute la durée de la procédure d’asile en raison de l’embolie du dispositif national d’accueil. Les personnes qui relèvent de l’application du règlement Dublin III, en particulier, sont orientées vers les CHU-migrants où elles sont assignées à résidence jusqu’à l’exécution de la décision de transfert vers un autre État de l’UE. Par ailleurs, l’ouverture du « centre humanitaire » de Paris en novembre 2016 instaure un nouveau parcours pour les migrants.

Enfin, un nouveau dispositif complète ce paysage. Le programme d’accueil et d’hébergement des demandeurs d’asile (Prahda) passe par une procédure de marché public engagée en septembre 2016. Il est prévu, au cours de l’année 2017, l’ouverture de plus de 5 000 places d’hébergement d’urgence, en particulier pour les personnes placées en procédure Dublin. Mais la dimension sociale de l’accueil s’efface sans ambiguïté derrière les objectifs de contrôle.

 

Récapitulatif des dispositifs d’hébergement

Cada – les centres d’accueil pour demandeurs d’asile accueillent celles et ceux dont le dossier est examiné en France. Ils proposent un hébergement ainsi qu’un accompagnement social et administratif. Au 31 décembre 2016, l’Office français de l’immigration et de l’intégration (Ofii) dénombre 326 centres pour une capacité de 37 296 places.

Les autres lieux d’hébergement des demandeurs d’asile recouvrent des établissements d’hébergement d’urgence tels que les Huda et AT-SA. Ils accueillent ceux dont la demande est examinée en France ainsi que des personnes placées sous procédure Dublin. Au 31 décembre, ce dispositif compte 232 établissements représentant 17 271 places. 5 351 places Prahda doivent ouvrir au cours de l’année 2017.

CAO – les centres d’accueil et d’orientation ont pour « objectif d’offrir un sas d’accueil et d’orientation pour des migrants stationnant sur le territoire français avec nécessité de solution temporaire de mise à l’abri ». Ils accueillent les personnes migrantes sans abri, quel que soit leur statut au regard du droit au séjour et de la demande d’asile. En janvier 2017, 310 CAO accueillaient près de 10 000 personnes.

CHU-migrants – les centres d’hébergement d’urgence pour migrants ont été créés en 2016 en Île-de-France pour une mise à l’abri temporaire, le temps nécessaire à la réflexion et à l’évaluation de la situation avant orientation. Ils accueillent les personnes en provenance du centre de premier accueil de Paris, en particulier des demandeurs d’asile placés sous procédure Dublin. Il y aurait environ 90 CHU-migrants dans toute l’Île-de-France.

CPA – le centre de premier accueil a été ouvert en novembre 2016 sous l’impulsion de la mairie de Paris. Il permet la mise à l’abri immédiate et temporaire de 400 migrants isolés à la rue avant une orientation vers les CAO ou les CHU-migrants. Un second centre de 400 places pour les femmes et les enfants a été ouvert à Ivry-sur-Seine en janvier 2017.

 

L’hébergement au détriment de l’accompagnement

Alors que la réforme visait à simplifier les procédures, à réaffirmer le modèle du Cada et à réduire les inégalités de prise en charge et d’accompagnement des demandeurs d’asile, la multiplication des dispositifs d’accueil finit par accroître la confusion. Elle est le signe évident d’autorités en situation de gestion de crise, prises en tenailles entre leur devoir d’accueil et des contraintes budgétaires, opérationnelles et politiques. Si les efforts en termes d’hébergement sont à souligner, la qualité de la prise en charge ne constitue pas une priorité. On constate un affaissement, voire un alignement vers le bas, des missions d’accompagnement des demandeurs d’asile.

Les Cada sont les premiers concernés par ce phénomène. Les dotations ont commencé à baisser au tournant des années 2010, obligeant les opérateurs à réduire le personnel affecté aux missions d’accompagnement. La loi du 29 juillet 2015 (art. 24) a retiré les Cada du périmètre de l’aide sociale d’État. Un nouveau cahier des charges leur est proposé, qui confirme qu’ils exercent une mission, non pas d’insertion, mais d’accompagnement dans la procédure d’asile et de préparation à la sortie. Cet accompagnement comprend le soutien du demandeur d’asile devant l’Office français de protection des réfugiés et des apatrides (Ofpra), une simple information sur le recours devant la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) et une orientation vers l’aide juridictionnelle. La mission d’accompagnement social est comprise comme une aide à l’ouverture des droits sociaux, une mise en relation avec les services publics et les diverses offres caritatives et sociales.

Cette définition a minima de l’accompagnement est d’autant plus fragile que les prestations proposées dans les nouveaux dispositifs sont encore plus réduites. Les AT-SA, CAO et CHU-migrants ont émergé de manière fortuite pour pallier le manque de Cada et de dispositifs sociaux de droit commun (où les étrangers entrent en concurrence avec d’autres publics précarisés). Les pouvoirs publics maintiennent une ambiguïté quant à l’insertion de ces structures dans le cadre défini par le code de l’action sociale et des familles. Au final, tout ce que l’État doit aux personnes en quête de protection internationale est une simple mise à l’abri, avec un taux d’encadrement qui ne permet de garantir que les besoins immédiats et une simple orientation. Une dernière étape pourrait être franchie avec la création des Prahda. En formalisant une relation de sous-traitance avec des prestataires, en proposant des moyens d’accompagnement dérisoires et en assumant la mission de contrôle des bénéficiaires de ces dispositifs, les Prahda symbolisent la fin de l’innovation sociale dans les politiques d’accueil. Celle-ci relève, désormais, d’initiatives associatives bénéficiant de soutiens caritatifs et philanthropiques.

 

Maintenus à l’écart

Le recul des politiques sociales, couplé à un contrôle accru des populations précarisées, n’est pas un phénomène propre à l’accueil des réfugiés. Mais le secteur de l’asile a le triste privilège d’avoir été à l’avant-garde. Le retrait de l’accès automatique au marché du travail a constitué une rupture. Depuis 1991, les demandeurs d’asile souhaitant exercer une activité professionnelle doivent demander une autorisation au préfet, qui peut leur opposer la situation du marché de l’emploi. En pratique, très peu d’autorisations sont délivrées, maintenant les demandeurs d’asile dans une situation d’attente, pendant parfois de longs mois.

Cette mesure fait du demandeur d’asile une nouvelle catégorie de destinataires des politiques publiques. Ce processus, empli d’une incessante créativité normative, permet de distinguer plusieurs sous-catégories, comme les demandeurs d’asile en procédure accélérée ou ceux placés en procédure Dublin. Le programme européen de relocalisation des demandeurs d’asile présents en Grèce et en Italie, lui, a instauré la catégorie des « demandeurs d’asile ayant des besoins manifestes de protection internationale ». Il existerait ainsi des « bons » demandeurs d’asile et des « mauvais », dont il faut traiter les dossiers au plus vite et au plus près des frontières extérieures de l’Union européenne. Autant de concepts qui justifient, sur la base de critères présentés comme objectifs, de limiter l’accès à des droits élémentaires, de maintenir à l’écart les personnes en attente d’une décision et parfois de les enfermer. Les demandeurs d’asile se rapprochent de la figure du paria décrite par Michel Agier. Le processus n’a rien de nouveau : pour Gérard Noiriel, l’histoire de l’immigration est celle d’une « mise à part », un « isolement en un lieu déterminé pour y subir l’examen de passage ».

Ces politiques sont préjudiciables à plusieurs titres. Elles renforcent les sentiments d’isolement, d’exclusion et de dévalorisation des réfugiés. Elles les enferment dans leur passé en les empêchant de se projeter dans leur présent. Elles amplifient la détresse consécutive à l’exil et au parcours migratoire. Pour beaucoup de réfugiés, la période de la demande d’asile joue en défaveur de l’intégration. Il n’est pas rare que des souffrances refoulées pendant la procédure d’asile surgissent lors de la reconnaissance du statut et compromettent les démarches d’insertion. Ces politiques de mise à l’écart ont aussi un impact sur la perception portée sur les réfugiés par la société d’accueil. Elles confortent l’image de personnes assistées, de victimes qui entrent en concurrence avec d’autres publics précaires nationaux. Il ne s’agit pas ici de remettre en cause l’existence de dispositifs d’accueil dédiés aux réfugiés. Du fait de leur parcours migratoire et de leur situation administrative, les réfugiés ont souvent besoin d’un accompagnement spécialisé, et on peut entendre les raisons qui poussent l’État à ne pas investir dans l’intégration de personnes dont une majorité ne sera pas admise à se maintenir sur le territoire. Mais l’intégration n’est pas le seul enjeu d’une politique d’accueil des réfugiés. L’enjeu est aussi celui de l’hospitalité. Il est possible que celle-ci ne puisse se traduire dans une politique publique. L’hospitalité est avant tout une rencontre, une relation humaine, ce que l’État ne peut commander. En revanche, l’État peut créer les conditions qui encouragent et soutiennent des expressions d’hospitalité et de solidarité. Des milliers d’initiatives allant dans ce sens ont fleuri dans toute l’Europe. C’est l’autre enseignement de l’année 2015. L’optimisme est donc toujours possible.

Retrouvez également l'intervention de Matthieu Tardis, lors de la conférence de présentation du n°358 de la revue "Projet"

 

 

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