La Constitution représente-t-elle une avancée pour l’Europe ? Oui et non. Au-delà du symbole que représente le mot, la Constitution européenne est essentiellement une réorganisation et une simplification des traités qui, depuis le traité de Rome en 1957 jusqu’au traité de Nice en 2000, se sont sédimentés au point d’être devenus totalement illisibles et incompréhensibles pour le profane. Ce n’est pas un mince changement que d’avoir sous les yeux un texte accessible dont la première partie expose avec simplicité et clarté les objectifs et les valeurs de l’Union européenne, ses compétences, ses institutions et leurs prérogatives.
Sur le fond, les changements ne sont pas considérables mais il n’y a aucune " régression " par rapport à la construction européenne telle qu’elle est aujourd’hui. La troisième partie du traité constitutionnel reprend pour l’essentiel les dispositions des traités existants.
Le principe d’une " concurrence libre et non faussée " n’est pas consacré par la Constitution, il existe déjà dans les traités et se trouve même désormais contrebalancé par l’objectif du " plein emploi " et du " progrès social ". Il ne faut pas se plaindre du droit européen de la concurrence, c’est une protection majeure contre les abus de position dominante, les cartels, les ententes illicites qui menacent toujours l’économie privée. Si le droit de la concurrence doit prendre en compte la protection de l’emploi et la nécessité de champions européens dans la compétition mondiale, il constitue un acquis majeur pour l’économie européenne et une régulation appréciable par rapport au caractère sauvage de l’économie mondialisée. La Constitution préserve heureusement ce droit de la concurrence et ne l’empêchera pas de continuer d’évoluer.
Les avancées sont minimes dans le domaine social, mais elles existent : le dialogue social est consacré, avec les sommets tripartites entre Etats membres, partenaires sociaux et Commission ; une " loi européenne " pourra protéger les services publics d’intérêt économique général et équilibrer la libéralisation des services ; la Charte européenne des droits fondamentaux, incorporée juridiquement dans la deuxième partie de la Constitution, comprend aussi des droits sociaux. Tout cela ne suffira peut-être pas à renforcer " l’Europe sociale ", mais il serait injuste de faire porter la responsabilité des difficultés sur la Constitution.
Plus notables sont les avancées dans la gouvernance économique propre à la zone euro, qui a été nettement renforcée durant la Convention et la conférence intergouvernementale. Le pacte de stabilité n’est pas remis en question, mais on remarquera que c’est notamment l’Allemagne qui a refusé de renforcer les pouvoirs de la Commission pour faire des recommandations de politique économique aux Etats en cas de déficits excessifs.
Sur le plan institutionnel également, les innovations de la Constitution ne sont pas négligeables. Un équilibre délicat doit être défini entre une " union de citoyens " qui est très loin d’être à ce jour un corps politique homogène, et une " union d’Etats " séparés par des écarts considérables de taille et de puissance. Contrairement à ce que souhaitaient beaucoup d’Allemands dans leurs réflexions préalables au processus constitutionnel, la Commission ne se transformera pas en " gouvernement " élu par le Parlement européen et responsable devant lui. En substance, les modalités de désignation de la Commission européenne sont à peine modifiées et il y a fort à parier, comme vient de le montrer la désignation de M. Barroso, que l’on continuera dans l’avenir à rechercher le consensus des Etats pour composer la Commission.
Du reste, dans une Union de plus en plus nombreuse, et dans laquelle les Etats membres conservent des prérogatives essentielles, il est inévitable que le centre de gravité de la décision se déplace vers le Conseil européen, composé des chefs d’Etat et de gouvernement, ce qui confèrera au Président stable et à plein temps de ce Conseil (une nouveauté de la Constitution) un rôle essentiel de coordination. L’idéal serait peut être qu’un jour la Présidence de la Commission et celle du Conseil européen soient fusionnées, ce qui éliminerait les risques de rivalité et renforcerait la cohérence dans la direction de l’Union. La Constitution ne le prévoit pas, mais elle ne l’interdit pas non plus.
Parmi les autres avancées institutionnelles, relevons la nouvelle règle de double majorité au Conseil des ministres (55 % des Etats, 65 % de la population) qui est à la fois plus claire, plus juste et plus efficace que la triple majorité prévue par le traité de Nice. La réduction du nombre de Commissaires (à un nombre égal aux deux tiers du nombre d’Etats membres, à compter de 2014) doit également être saluée, même si l’on peut avoir quelques doutes sur la légitimité et l’autorité d’une Commission dans laquelle les grands Etats ne seront plus systématiquement représentés. Enfin, le rôle du Parlement européen est notablement renforcé par la Constitution, à travers la généralisation de la " procédure législative ordinaire " (vote à la majorité qualifiée au Conseil, et codécision du Parlement) à de nombreuses matières nouvelles, notamment pour la coopération policière et judiciaire qui est un chantier majeur de l’Europe des citoyens.
Il est vrai que dans un certain nombre de domaines importants (la politique sociale, la fiscalité, les finances de l’Union, la politique étrangère et de défense) il n’a pas été possible, en raison notamment de l’obstruction du Royaume-Uni, de passer de l’unanimité à la majorité qualifiée. La Constitution prévoit malgré tout une " clause passerelle " qui permettra au Conseil européen de décider, à l’unanimité, de tels passages (avec droit de veto des parlements nationaux). Cela compense un peu l’absence de procédure de révision simplifiée du texte constitutionnel, qui devra continuer à se faire par de nouveaux traités à négocier et à ratifier par tous les Etats. Des " coopérations renforcées " permettront en outre à ceux qui voudront avancer sans les autres de le faire (par exemple pour la création d’un " parquet européen ", refusé par le Royaume-Uni et l’Irlande ; ou pour l’harmonisation fiscale).
Pour le bon fonctionnement démocratique de " l’Europe ", il faut se féliciter de deux innovations très positives : une implication systématique, en amont de la procédure législative européenne, des parlements nationaux dans le contrôle du principe de subsidiarité (qui veut que l’Union n’intervienne que là où cela se justifie) ; et un " droit d’initiative citoyenne " qui permettra à un million de citoyens européens de soumettre des propositions d’actes juridiques européens.
Dernière avancée significative : la politique étrangère et de défense, qui est un des chantiers capitaux, et peut-être le plus prometteur, de la construction européenne pour les années à venir. La nomination d’un " ministre européen des affaires étrangères ", président du Conseil des ministres des affaires étrangères et en même temps membre de la Commission chargé des affaires extérieures, apportera un surplus de visibilité et de cohérence à l’action externe de l’Union. L’introduction d’une clause de défense mutuelle dans la Constitution, d’une clause de solidarité en cas d’attaque terroriste et de catastrophe naturelle, d’une " coopération structurée " pour les Etats les plus désireux et les plus capables de faire avancer la défense européenne, apporte autant de progrès (même si les critères de participation à la coopération structurée sont finalement bien peu sélectifs).
Cette Constitution n’est pas parfaite, mais il serait malhonnête et injuste de la considérer comme une régression pour la construction européenne. Le problème qu’elle ne règle pas, au fond, c’est l’identification des citoyens européens avec une Europe de plus en plus large, et du coup de plus en plus distante, qui suscite chez une grande partie des Européens(comme l’ont bien montré les dernières élections au Parlement européen) de l’indifférence ou du scepticisme plutôt qu’une véritable hostilité. Les nouveaux élargissements prévus, en particulier celui à la Turquie, ne pourront qu’accroître cette forme de lassitude. Si l’on veut que l’Europe continue d’avancer, il faudra la faire vivre dans l’espace public et politique des Etats membres. La Constitution peut y contribuer, notamment à travers les débats qui devront accompagner sa ratification.
