Diplomatie : les limites de la méthode Macron sur la scène mondiale

Il lança la formule au Forum économique mondial de Davos, le 24 janvier et, la veille, à Versailles, s’adressant en anglais aux grands patrons américains de la nouvelle économie, en partance pour la station des Alpes helvétiques.Apôtre d’une francophonie « décomplexée », le président français manie volontiers la langue de Shakespeare pour vanter une France ouverte aux défis de la mondialisation.

L’élection surprise, le 7 mai 2017, de ce jeune et brillant technocrate aux convictions européennes assumées constituait déjà en soi un changement. D’où le rapide et indéniable succès d’image du nouveau président, même s’il se retrouve parfois en porte-à-faux, à force de vouloir concilier l’inconciliable.

Un an plus tard, le retrait de Donald Trump de l’accord sur le nucléaire iranien, après celui sur le climat, malgré la relation affichée d’« amitié » entre les deux chefs d’Etat, représente un incontestable revers pour un président très attentif à son image.

Pour 55 % des Français, selon un sondage Odoxa pour Le Figaro et France Info, il est perçu comme trop aligné sur le locataire de la Maison Blanche. Dresser le bilan de la politique extérieure d’Emmanuel Macron est prématuré, mais il est déjà possible de déceler les lignes de force et les failles de son action diplomatique.

Le jupitérien

Encore candidat, Emmanuel Macron déclarait dans l’hebdomadaire Challenges, en octobre 2016 : « La France a besoin d’un président jupitérien. » En s’installant à l’Elysée, il a rappelé que, selon la Constitution de la V^e République, le chef de l’Etat est le véritable maître d’œuvre d’une politique étrangère. Si le jeune président a fait de la personnalisation extrême de la fonction une marque de fabrique, elle est souvent ressentie comme de l’arrogance, notamment au sein de l’Union européenne (UE). Surtout, elle l’expose.

Avec un Donald Trump imprévisible, une Theresa May engluée dans le Brexit et une Angela Merkel affaiblie, Emmanuel Macron bénéficiait d’un exceptionnel alignement de planètes pour émerger sur la scène internationale. Il a très bien su en jouer.

« Le simple fait que, partout, il soit considéré comme un vrai président, et que la parole de la France soit à nouveau prise au sérieux, est déjà un vrai résultat, remarque l’ancien ministre des affaires étrangères Hubert Védrine. Même s’il surjoue l’amitié et les contacts personnels, il affirme un style se démarquant clairement de celui de ses prédécesseurs. Maintenant, il doit transformer l’essai après ce démarrage réussi. »

• Pour sa part, Thomas Gomart, directeur de l’Institut français des relations internationales (IFRI), avertit : « Ce retour est très frappant dans toutes les arènes internationales, mais cela peut aussi retomber très vite, comme l’effet Trudeau », évoquant la déconvenue après les débuts prometteurs du jeune premier ministre canadien.

Cet alignement de planètes, qui était la chance de M. Macron, est en passe de devenir son principal problème. Le président américain fait peu de cas des positions françaises. La chancelière allemande traîne les pieds sur ses ambitieux projets européens. La première ministre britannique ne s’occupe que de sa survie politique. Il est donc bien seul.

Avec la sortie américaine de l’accord nucléaire iranien, le chef de l’Etat affronte sa première crise diplomatique majeure. Conscient des lacunes du Plan d’action global commun (PAGC, JCPOA en anglais), signé en juillet 2015 à Vienne (Autriche), il proposait, dès septembre 2017, de le compléter, notamment sur le programme balistique de l’Iran, et sur les dangers de la politique régionale hégémonique de Téhéran. Au risque de paraître trop ­aligné sur Washington. « Vis-à-vis de Trump, Macron a pris la place laissée vacante par le Royaume-Uni. Il joue une stratégie britannique : se rapprocher pour influencer », note Bruno Tertrais, le directeur adjoint de la Fondation pour la recherche stratégique (FRS).

Désormais, Paris s’active aux côtés de Berlin et Londres pour tenter de sauver ce qui peut l’être. Mais l’Europe pourra-t-elle – et, surtout, voudra-t-elle – suppléer aux conséquences économiques du retrait américain, pour convaincre Téhéran de continuer à respecter l’accord ? La polarisation croissante au Moyen-Orient entre les « axes » sunnite et chiite rend toujours plus indispensable, mais aussi plus difficile, le rôle de médiateur auquel prétend Emmanuel Macron.

Le bon élève

Enarque passé par Bercy, puis la banque Roth­schild, le président français n’avait a priori, en s’installant à l’Elysée, pas d’expérience en politique extérieure, même si, en tant qu’ancien secrétaire général adjoint à l’Elysée et sherpa de François Hollande, il avait participé à la préparation de sommets du G7 et du G20.

Cette relative ignorance fut paradoxalement un atout. « Il n’était pas prisonnier de vieux schémas ni d’a priori idéologiques, il a donc su voir vite le monde tel qu’il est, après les bouleversements des dernières années sur la scène géopolitique », relève un diplomate. Il a surtout appris très rapidement.

• « Emmanuel Macron s’inscrit à la fois dans une continuité assumée, avec ce que fut la diplomatie de la V^e République, avec un côté bon élève qui connaît son histoire de France, tout en affirmant un style très particulier par sa réactivité et sa rapidité. C’est un comportement très connoté start-up », précise Thomas Gomart, coordinateur avec Marc Hecker de « Macron an I. Quelle politique étrangère ? », une étude de l’IFRI, parue en avril, qui évoque son « classicisme agile ».

Le huitième président de la V^e République paie de sa personne. Il a effectué un nombre record de visites à l’étranger dans sa première année de présidence : 43 voyages, dont 26 dans les pays de l’UE, et quelque 170 000 kilomètres parcourus. Incarnée par ce jeune président proactif, la diplomatie française est à nouveau audible sur les grands dossiers. « Ce changement d’image de la France, avec un président incarnant la modernité, représente déjà en soi un succès majeur », se félicite Bruno Tertrais.

Pendant sa campagne électorale, Emmanuel Macron s’appuyait sur Jean-Yves Le Drian, le tout-puissant ministre de la défense du quinquennat Hollande, aujourd’hui installé au Quai d’Orsay. Les deux hommes ont une vision et une priorité communes : « La sécurité des Français est la raison d’être de ­notre diplomatie », martelait Emmanuel Macron le 29 août 2017, lors de sa première conférence aux ambassadeurs, assurant que sa priorité est « la lutte contre le terrorisme islamiste ».

M. Le Drian sait rester discret, tout en fournissant nombre d’éléments de langage au chef de l’Etat, mettant aussi à sa disposition ses réseaux personnels, en Afrique comme au Proche-Orient, notamment dans les Emirats arabes unis, en Arabie saoudite et en Egypte. Outre les diverses réunions hebdomadaires (conseil des ministres, conseil de défense restreint, etc.), ils se rencontrent pour un petit-déjeuner tous les mardis matin, afin de faire le point.

Le gaullo-mitterrandien

Le président Macron se revendique volontiers du « gaullo-mitterrandisme », socle d’une diplomatie française indépendante, amie et alliée des Etats-Unis, mais non alignée sur la politique de Washington. Une ­façon de se différencier de l’autre grande sensibilité de la politique extérieure ­française, plus atlantiste et « interventionniste », suivie par Nicolas Sarkozy puis par François Hollande.

« Avec moi, ce sera la fin d’une forme de néoconservatisme importée en France depuis dix ans, déclarait-il lors de ses vœux au corps diplomatique, en janvier. La démocratie ne se fait pas depuis l’extérieur, à l’insu des peuples. La France n’a pas participé à la guerre en Irak, et elle a eu raison. Elle a eu tort de faire la guerre de cette manière en Libye. »

Bien réelle dans les années 1960-1970, l’opposition entre ces deux courants ne correspond plus à grand-chose, à l’heure du retrait américain des affaires du monde amorcé par Barack Obama, et accéléré par Donald Trump. « Le contexte géopolitique ne ressemble en rien à celui d’il y a un demi-siècle, et ces étiquettes détournent le regard des enjeux qui structurent les opinions aujourd’hui », souligne Justin Vaïsse, directeur du Centre d’analyse, de prévision et de stratégie (CAPS) du Quai d’Orsay, dans un article publié par la revue Esprit en novembre 2017.

« Emmanuel Macron n’est pas un “néocon” [néoconservateur], il ne veut pas l’être et c’est très clair dans sa tête, même si la réalité est parfois plus compliquée, relève Hubert Védrine. Se dire gaullo-mitterrandien – qui est un mot-valise – lui permet de se démarquer de manière commode de ses prédécesseurs. »

Cela n’a pas empêché le chef de l’Etat de proclamer des « lignes rouges » en Syrie, à propos de l’acheminement des aides humanitaires, et, surtout, de l’emploi des armes chimiques. L’armée française a ainsi participé activement aux frappes du 14 avril, aux côtés des Etats-Unis et du Royaume-Uni, en représailles au bombardement chimique de Douma, le 7 avril, par Damas, mais non pour renverser le régime syrien. Si Emmanuel Macron répète volontiers que ce sera aux Syriens de décider du sort de Bachar Al-Assad, il rappelle aussi que les dirigeants de Damas devront être jugés pour leurs crimes. Ce qui n’est pas très différent de ce que disait Hollande. Il en est de même pour la lutte contre le djihadisme au Sahel.

 « Il est facile de montrer les éléments de continuité par rapport au quinquennat précédent, et plus difficile de trouver des actes montrant une rupture. Il y a seulement eu quelques inflexions », souligne Bruno Tertrais. Un constat que partage, pour le déplorer, Bertrand Badie, professeur à Sciences Po, soulignant que, sur la plupart des dossiers, « les éléments de continuité sont même ­incroyables, par rapport aux idées que l’on se faisait sur les intentions d’Emmanuel Macron, il y a un an ».

Le néoréaliste

Emmanuel Macron a des intuitions et un sens aigu des rapports de force. Pragmatique avant tout, il assume que la diplomatie soit faite pour défendre les intérêts d’un pays, et que négocier implique de parler, y compris avec ceux qu’on considère comme des adversaires.

Pour lui, la vocation de la France est d’être « une puissance d’équilibre ». « Il ne peut pas être pour autant un pur réaliste en matière de politique internationale, comme le furent de Gaulle ou François Mitterrand, car il doit tenir compte de l’opinion et de l’air du temps », constate Hubert Védrine. « Sa vision du monde, fondée sur les rapports de force, est en quelque sorte néoréaliste. La démocratie et les droits de l’homme ne sont pas un objectif en soi, mais ils doivent être placés dans le cadre d’une stratégie du possible », ajoute Bruno Tertrais de la FRS. D’où un verbe à géométrie variable. Si la diplomatie française pourfend les bombardements russes en Syrie, elle est beaucoup plus discrète sur ceux de l’aviation saoudienne au Yémen.

Recevant à l’Elysée, le 24 octobre 2017, le président égyptien Abdel Fatah Al-Sissi, dont le bilan en matière de droits de l’homme est au moins aussi désastreux que celui d’Hosni Moubarak, Emmanuel Macron se refuse, lors de la conférence de presse, « à donner des leçons hors de tout contexte ».

A l’Elysée, comme au Quai d’Orsay, on explique que ces questions, y compris des cas précis, sont plus efficacement traitées dans la discrétion. Vieux leitmotiv de la diplomatie française. Cela n’empêchera pas Emmanuel Macron de se lancer, le lendemain, devant la Cour européenne des droits de l’homme, dans un hymne aux libertés. « En tant que professeur, je lui donne 18/20 sur les intentions affichées, mais nettement moins que la moyenne pour les travaux pratiques », note Bertrand Badie avec une amère ironie.

La diplomatie très proactive d’Emmanuel Macron n’a pas encore donné de résultats concrets. Mais un an, c’est peu. Ainsi, impulsée par Paris, la toute première rencontre, en juillet 2017, à La Celle-Saint-Cloud, entre les deux hommes forts de la Libye, le premier ministre Fayez Al-Sarraj et le maréchal autoproclamé Khalifa Haftar, a permis de poser un jalon pour une stabilisation du pays… qui reste encore bien lointaine.

Les négociations sur la Syrie sont au point mort. Quant au conflit israélo-palestinien, il reste dans l’impasse : le président français s’est résigné à laisser faire Trump, tout en critiquant sa ­ politique de boutefeu. Compte tenu de la réalité des rapports de force à l’échelle mondiale, et du poids de la France, il était difficile d’espérer mieux.

Le philosophe

Celui qui fut l’assistant du philosophe Paul Ricœur pour La Mémoire, l’histoire, l’oubli (Le Seuil, 2003) a conscience du « tragique » de l’histoire, et en pressent le retour. Mieux, il y voit une ­occasion pour l’Europe d’échapper au « nihilisme » et « à l’insignifiance après trente ans de postmodernité mal digérée ». « Ce vieux continent de petits-bourgeois se sentant à l’abri dans le confort matériel entre dans une nouvelle aventure, où le tragique s’invite », confie-t-il, dans un accès d’exaltation, lors d’un entretien à la NRF.

Il voit paradoxalement dans ce retour du tragique des raisons d’être optimiste. « Sa vision du monde est cohérente, et construite en amont de son engagement politique », analyse Brice Couturier, auteur de Macron, un président philosophe (Ed. de l’Observatoire, 2017), tout en regrettant « l’abîme entre l’ampleur de ses conceptions et les impératifs de la gestion politique au jour le jour ».

Emmanuel Macron se fait volontiers le héraut d’un « multilatéralisme fort ». Devant l’Assemblée générale des Nations unies, en septembre 2017, comme devant le Congrès américain à Washington, le 25 avril, il rappelle que « fermer la porte au monde n’arrêtera pas son évolution ». Un discours interrompu par une cinquantaine d’ovations debout, alors même que sa vision du monde est aux antipodes de celle du président américain, chantre de « l’Amérique d’abord ». Il rappelle aussi qu’il appartient aux Etats-Unis, principaux artisans à la fin de la seconde guerre mondiale de ce multilatéralisme, d’œuvrer à sa réinvention.

Le président est par ailleurs conscient du besoin de protestation des peuples.

• « Sa force est d’incarner une mondialisation raisonnée, disant clairement les choses sur les risques d’une mondialisation incontrôlée et, face au triangle stratégique Etats-Unis, Chine, Russie, il peut occuper un réel espace avec le ralliement des puissances moyennes », note Thomas Gomart, qui rappelle toutefois que, « la France pesant à peine 2,5 % du PIB mondial, elle ne peut pas faire grand-chose seule ».

Le disruptif

Emmanuel Macron casse volontiers les codes, et il incite son équipe diplomatique, globalement très jeune, à « faire des coups ». Son plus gros succès en la matière reste le sauvetage politique du premier ministre libanais, Saad Hariri. En novembre 2017, celui-ci avait annoncé, contraint et forcé, sa démission depuis Riyad (Arabie saoudite), où il était retenu, semble-t-il, contre son gré. Une médiation du président français, qui, à son retour des Emirats arabes unis, s’étant arrêté à l’aéroport de la capitale saoudienne, avait permis de résoudre la crise, tout en ­instaurant « un lien personnel fort » avec le prince héritier saoudien, Mohammed Ben Salman, qui fut accueilli avec faste à Paris, le 10 avril.

« Emmanuel Macron est une personnalité à la fois empathique et dure, qui aime la complexité », note un de ses anciens conseillers de campagne. Il affiche aussi facilement qu’ostensiblement son « amitié » pour nombre des grands dirigeants internationaux qu’il rencontre, qu’il s’agisse du tout-puissant numéro un chinois Xi Jinping ou en même temps du nationaliste indien Narendra Modi, grand rival de la Chine en Asie.

Benyamin Nétanyahou aussi est un « ami ». Il a d’ailleurs été le premier chef de gouvernement israélien invité aux cérémonies de commémoration de la rafle du Vél’d’Hiv de 1942. Un style personnel et direct, inauguré avec Donald Trump et la poignée de main musclée de près de dix secondes entre les deux hommes, le 25 mai 2017 à Bruxelles, lors d’un sommet de l’OTAN.

« La relation personnelle qui s’incarne avec mes interlocuteurs est une adaptation permanente qui ne vaut que si elle est au service d’une stratégie », précisait-il le 6 mai dans un entretien au Journal du dimanche, l’un de ses canaux préférés de communication. L’amitié n’empêche pas d’aborder les points de désaccord.

Sur le climat et le nucléaire iranien avec Donald Trump, comme sur la Syrie, les campagnes médiatiques du Kremlin ou l’empoisonnement de l’ex-agent double Skripal, avec Vladimir Poutine. Avant son voyage à Saint-Pétersbourg, prévu les 24 et 25 mai, le président français rappelle cependant avec insistance l’importance de la Russie, « qui est aussi l’Europe, même si elle n’a presque jamais connu la démocratie telle que nous la vivons ».

L’Européen

En politique étrangère, l’Europe est son sujet préféré, celui qu’il connaît le mieux, et qui est, de son point de vue, le plus important. « Il nous appartient particulièrement en tant qu’Européens, de défendre les biens communs du monde libre que sont la démocratie, la paix, le climat. La France doit permettre à l’Europe de devenir le leader du monde libre », expliquait-il dans une longue interview à l’hebdomadaire Le Point, le 31 août 2017.

Ces thèmes ont également été, durant le mois de septembre 2017, au cœur de ses discours d’Athènes et de la Sorbonne, où il a longuement développé sa vision du projet européen. Aux yeux de Washington, comme des capitales des pays émergents, Macron incarne désormais l’UE. Or, c’est paradoxalement en Europe que le président français est aujourd’hui le plus à la peine.

« Son leadership sur l’Europe, comme auparavant celui d’Angela Merkel, existe avant tout par défaut, remarque Hubert Védrine. Comment le transformer, alors qu’il ne reçoit guère de soutiens des Etats membres et que celui de Merkel reste ­limité ? C’est son défi pour les prochains mois. » Ses propositions pour un Parlement ou un ministre de la zone euro ont été retoquées. Il en a été de même du projet, qui lui était particulièrement cher, de listes transnationales aux élections européennes de 2019, pour les sièges laissés vacants par les Britanniques.

Emmanuel Macron a beaucoup misé sur le soutien d’Angela Merkel, mais celle-ci, politiquement affaiblie, doit tenir compte de son aile droite, fermement opposée aux conceptions du président français, notamment sur la zone euro.

« Il avait réussi à se glisser dans les interstices d’un système politique français bloqué, mais en Europe ce pari tient de la ­gageure », note un diplomate

L’Europe du Nord est encore plus réticente à ses propositions. Les partis populistes continuent à avoir le vent en poupe, y compris dans des pays auparavant très europhiles comme l’Italie. Enfin, les ­démocraties illibérales prospèrent à l’Est. La conception très verticale du pouvoir d’Emmanuel Macron ne passe pas dans un système européen horizontal et fondé sur le compromis. « Il avait réussi à se glisser dans les interstices d’un système politique français bloqué, mais en Europe ce pari tient de la ­gageure », note un diplomate.

La transformation de l’Europe, son affirmation en tant que puissance, aussi bien sur le plan diplomatique que sur celui de la sécurité, sont pourtant plus nécessaires que jamais. Emmanuel Macron est conscient de l’enjeu.

Devant le Parlement européen, le 17 avril, il affirmait haut et fort « ne pas vouloir appartenir à une génération de somnambules », évoquant les dirigeants de 1914, aussi aveugles qu’irresponsables et incapables d’enrayer l’engrenage vers le pire.

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