18
déc
2014
Publications Editoriaux de l'Ifri

Les négociations nucléaires avec l’Iran : report ou échec ?

Alors que l’atmosphère était plutôt à l’optimisme, les négociations entre le P5+1 et l’Iran n’ont pu être bouclées avant l’échéance du 24 novembre, et ont tourné court.

Bauchard Nucléaire

On rappellera que l’accord intérimaire du 24 novembre 2013, qui a gelé le programme nucléaire contre une levée partielle des sanctions américaines et européennes, prévoyait une période de transition de 6 mois. Renouvelée en juillet dernier, cette nouvelle période paraissait être celle de la dernière chance. Un nouveau report a pourtant été acté avec la volonté de dédramatiser la situation. Il semble que la délégation iranienne se soit montrée prête à poursuivre la négociation au-delà du 24 novembre, pour une une période dont la longueur – 7 mois – peut surprendre.

De part et d’autre, on assure que des progrès ont été réalisés pour rapprocher les points de vue. Laurent Fabius, qui avait adopté à plusieurs reprises une position de grande fermeté, s’est voulu conciliant. « La tonalité a été positive », a-t-il constaté au lendemain de la suspension des négociations. Le ministre a estimé que, sur les trois principaux sujets en discussion – limitation des capacités d’enrichissement, transformation des sites, problèmes de vérification et transparence –, des « mouvements », ou « des avancées », avaient été réalisés. On entend le même son de cloche autour de John Kerry. Du côté iranien, les déclarations se veulent plus militantes, pour des raisons évidentes de politique intérieure. Dans une intervention télévisée diffusée dès la fin de la dernière réunion, le président Rohani estimait : « nous enregistrons une grande victoire », car « personne ne dit que, pour que l’Iran accepte les demandes du 5+1, il faut lui imposer de nouvelles sanctions ». Il ajoutait : « Nous n’avons pas renoncé, et ne renoncerons jamais, aux droits nucléaires iraniens (…) il n’y a aucun doute que nos technologies et nos installations demeureront actives. » Il insistait cependant sur le fait que « la logique de l’Iran est de poursuivre sérieusement les négociations, jusqu’à l’obtention d’un accord final ». La tonalité est quelque peu différente du côté du parti républicain américain, et d’Israël et des milieux qui lui sont proches, par exemple l’AIPAC. Cette influente organisation estimait, dans un communiqué très critique publié au lendemain de la suspension des négociations : « la prolongation indéfinie des discussions avec un Iran de mauvaise volonté ne peut que faire échec à la conclusion d’un bon accord que nous cherchons tous à obtenir ». Pour le Jerusalem Center for Public Affairs, « avec la prolongation des négociations, le président Obama accorde à Téhéran la légitimité d’achever son programme nucléaire ».

Il semble pourtant que le rapprochement des points de vue n’ait pas autant avancé que ce qu’ont laissé entendre les délégations. La délégation iranienne s’était fait rappeler à l‘ordre : la publication par le parlement iranien, le 9 novembre, d’un communiqué approuvé par 200 députés (sur 290) définissant cinq lignes rouges à respecter témoignait de la vigilance du camp conservateur. Parmi ces lignes rouges figurait « la levée totale de toutes les sanctions, aussi bien nucléaires que non nucléaires », juste après un accord. De fait, de nombreux points de blocage demeurent, notamment en ce qui concerne l’ampleur et le rythme de la levée des sanctions. Un compromis ne serait acceptable pour la délégation iranienne que s’il impliquait une levée significative et rapide des sanctions. Dans le cas contraire, il s’agirait pour elle d’un marché de dupes. Il est probable que la délégation iranienne a eu quelques doutes sur la volonté, et la capacité, du président américain à prendre un tel engagement, surtout après des élections de mid-term qui ont encore affaibli sa position. Une levée définitive de la batterie des sanctions, dont certaines remontent à 1979, suppose un vote du Congrès. Certes, un Executive Order du président peut suspendre certaines d’entre elles, ce qui fut le cas après la conclusion de l’accord intérimaire de 2013. Mais il serait impossible politiquement au président de le faire à grande échelle, suite à un accord qui ne peut être qu’un compromis et qui, en toute hypothèse, sera jugé insuffisant par les Républicains, voire par une partie des Démocrates soumis à la pression d’Israël et de ses relais américains.

Par ailleurs, l’Iran tient également à la levée rapide des sanctions prévues dans les 4 résolutions votées par le Conseil de sécurité de l’ONU entre 2006 et 2010. Certes, ces sanctions ont une portée plus symbolique qu’effective. Mais leur levée est jugée politiquement importante par l’Iran, car promettant de mettre fin à son isolement diplomatique. Du côté occidental, cette levée des sanctions, qui suppose un nouveau vote du Conseil, ne serait probablement décidée qu’après une période de probation permettant de constater que l’Iran respecte bien ses engagements.

 

Les obstacles à un accord

Cette nouvelle prolongation pourrait-elle déboucher sur un échec programmé ? Plusieurs éléments peuvent le faire craindre.

Les obstacles à un accord demeurent. Le premier tient à l’importance des enjeux et à la complexité du dossier. Pour les pays occidentaux, mais aussi pour la Russie et la Chine, il s’agit de sauvegarder la crédibilité du Traité de non-prolifération et d’empêcher l’Iran, qui campe pratiquement au seuil nucléaire, de se constituer un arsenal opérationnel. Pour Téhéran, il s’agit d’affirmer son « droit inaliénable à l’enrichissement » et « sa souveraineté nucléaire », ainsi que de préserver les acquis d’un programme poursuivi avec détermination depuis plus de 20 ans. Le régime se sent, sur ce point, soutenu par son opinion publique.

Un autre obstacle est constitué par le mur de défiance qui subsiste entre les parties, et plus spécialement entre Washington et Téhéran. Du côté iranien, une partie des responsables du régime reste persuadée que l’objectif des États-Unis est de déstabiliser la République islamique, voire de promouvoir un regime change, en dépit des assurances du président Obama. Cet anti-américanisme persistant, symbolisé par la fresque géante installée en plein centre de Téhéran – un immense drapeau américain sur lequel les étoiles ont été remplacées par des têtes de mort, des bombes étant dessinées le long des bandes rouges, le tout assorti du slogan Mort à l’Amérique en persan –, reste très vivace parmi les cadres du régime, notamment auprès des Gardiens de la Révolution, ou des bassidjis. L’assaut contre l’ambassade américaine reste un acte fondateur de la République islamique : un accord avec les États-Unis s’accompagnant d’une ouverture politique marquerait donc une rupture, qui pourrait affecter jusqu’à la stabilité du régime.

À l’inverse, la crise des otages détenus pendant 444 jours à l’ambassade américaine de Téhéran a représenté pour l’Amérique une humiliation et un profond traumatisme qui demeurent dans les mémoires. L’hostilité de l’opinion publique américaine à l’égard du régime a été renforcée par son attitude agressive à l‘égard d’Israël et par une politique étrangère qui entendait mettre l’Iran à la tête du « front du refus » contre « l’impérialisme américain ». Le ton a certes changé avec Rohani, mais la défiance demeure. Une défiance d’autant plus grande que les États-Unis ont d’autres sujets de contentieux avec un Iran qui entend renforcer son influence non seulement dans le Golfe mais encore sur « l’arc chiite » qui se développe de l’Irak au Liban, avec un appui marqué au régime de Bachar al-Assad.

Enfin, l’étroitesse des marges de manœuvre, tant du côté du président Obama que de celui du président Rohani, rend difficile une solution de compromis. Le président Obama entame la fin de son mandat affaibli par les mid-term elections, et avec un Congrès qui lui est hostile tant à la Chambre des représentants qu’au Sénat. Quant au président iranien, il n’est pas le véritable décideur et doit faire face à un parlement dominé par les conservateurs et à une hostilité croissante des Gardiens de la Révolution. Le temps ne pourra qu’accroître l’influence des opposants à tout accord de compromis, aux États-Unis comme en Iran.

De nouveaux éléments peuvent certes changer la donne. Mais ils ne sont pas tous favorables à une issue positive de la négociation. Certains peuvent contribuer à renforcer la main des négociateurs iraniens.

Les éléments à caractère économique sont ambivalents. Certes, la situation de l’Iran s’est légèrement améliorée sous le double effet de la levée partielle des sanctions et de la politique économique du nouveau gouvernement, qui a rompu avec les errements de son prédécesseur. Selon le FMI, les perspectives pour les années 2014-2015 – par rapport à 2013-2014 – sont plus favorables, notamment pour la croissance (+1,7 % contre -1,7 %) ou le taux d’inflation (23 % contre 35 %). Mais cette perspective d’amélioration est fragile : la chute du prix du pétrole, si elle se confirmait, pourrait affecter gravement l’économie d’un pays dont le budget est financé à plus de 50 % par les revenus pétroliers. On relèvera également les effets pervers des sanctions, qui ont conduit à la mise en place de filières de contrebande fortement rémunératrices, via Dubaï ou l’Arménie, sur lesquels sont branchées des personnalités importantes du régime, qui n’ont par suite aucun intérêt à la levée des sanctions.

Mais c’est l’évolution récente de la situation politique au Moyen-Orient qui représente pour l’Iran une véritable opportunité. Face au chaos qui se développe dans la région, Téhéran apparaît comme une véritable force de stabilisation : il se présente comme un acteur déterminé et incontournable dans la lutte contre Daech, à la fois politiquement et militairement. Il peut contribuer à faciliter une solution politique, tant à Damas qu’à Bagdad, condition indispensable pour mettre fin aux frustrations des sunnites et faire rentrer leurs élites dans le jeu politique. Au plan militaire, à travers la force Al-Qods, il forme, encadre et équipe les principales milices chiites, notamment les brigades Badr en lutte contre Daech. Le raid aérien du 30 novembre dernier contre les positions de Daech, à Saadiya, au nord-est de Bagdad, soit à proximité de la frontière iranienne, montre que Téhéran n’exclut pas un engagement direct s’il est estimé nécessaire.

Par ailleurs, le chaos moyen-oriental qui a conduit à un réengagement sans enthousiasme des États-Unis dans la région rend très improbable une option militaire visant les sites nucléaires iraniens en cas d’échec des négociations. Israël continue certes à dénoncer « la menace existentielle » que représenterait l’Iran : un thème qui sera utilisé dans la campagne des élections législatives israéliennes, prévues pour mars 2015. Mais on voit mal – ne serait-ce que pour des raisons techniques – Israël s’engager seul dans une telle intervention militaire. Les dirigeants iraniens, qui n’ont jamais cru à ce scénario, sont sans doute aujourd’hui confortés dans cette conviction.

***

Ainsi, le prochain round de négociations s’annonce-t-il plein d’incertitudes. Beaucoup dépendra de variables peu maîtrisables : la situation sur le terrain, en particulier en Irak, en Syrie et au Liban, et les résultats de la guerre contre Daech ; la politique intérieure, aussi bien aux États-Unis qu’en Iran ; les prix du pétrole ; la politique étrangère de la Russie qui, par ailleurs, est engagée dans un affrontement avec l’Occident sur le continent européen. Rétrospectivement, on peut trouver quelque peu prématurée l’euphorie qui s’est manifestée, notamment dans les milieux économiques, au lendemain de l’accord intérimaire de novembre 2013. Tout peut donc arriver, mais il est clair que le facteur temps n’est guère favorable à une issue positive des négociations, à plus forte raison à un hypothétique grand bargain avec l’Iran.

Un scénario possible pourrait cependant être une nouvelle reconduction, assortie de quelques ajustements, de l’accord du 24 novembre 2013, qui pérenniserait ainsi le provisoire pour un temps non défini.

S’il existe une réelle volonté politique, chez les négociateurs de part et d’autre, de déboucher sur un résultat positif, beaucoup d’éléments ne sont pas sous leur contrôle. Ils devront donc faire preuve – pour reprendre les termes de l’ayatollah Khameneï – d’une « flexibilité héroïque » pour parvenir à un accord.

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