Le système électoral Chroniques électorales américaines, n° 1, novembre 2007

Le système électoral américain est gouverné par l'histoire et par la géographie. Pour en comprendre la complexité, il faut se reporter à 1787, lorsque la Constitution a dû mettre en place un processus qui convenait à 13 colonies disparates, sans grands moyens de communication et entre lesquelles l'on se déplaçait à cheval. À l'époque, la politique était pratiquée par ceux qui en avaient le temps et les moyens, mais la révolution américaine avait érigé en principe sacré la préséance de l'individu sur l'État. Au cours des 220 années qui ont suivi, le pays s'est agrandi de 37 États et de 296 millions de personnes mais, comme la plupart des institutions américaines, la façon d'élire les dirigeants est restée fidèle à la méthode définie par les Pères fondateurs. À quelques amendements près, elle a peu changé depuis lors. Les ajouts les plus significatifs ont été l'attribution du droit de vote à ceux qui étaient précédemment en esclavage, en 1870, et aux femmes, en 1920. En 1971, la majorité civique a été abaissée à 18 ans.

L'élection du président

L'élection du Président des États-Unis illustre particulièrement l'héritage du XVIIIe siècle. Il est élu au suffrage indirect, par un collège de grands électeurs. Cette décision est le fruit d'un débat des Pères fondateurs et de leur souci de respecter l'équilibre entre 13 États de tailles différentes, et abritant 4 millions de personnes dispersées sur un territoire immense pour les normes de l'époque.

Deux projets étaient à l'origine en concurrence : faire élire le président soit par le Congrès, soit par les gouverneurs des États. L'un et l'autre ont été abandonnés, car ils étaient constitutifs de conflits d'intérêt entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, ou bien entre le pouvoir fédéral et le pouvoir local.

Les rédacteurs de la Constitution ont alors imaginé un collège électoral comprenant autant de membres qu'il y a de parlementaires. Chaque État désigne un délégué pour chacun de ses sénateurs et de ses représentants. Le nombre des sénateurs est constant, deux par État, le nombre des représentants proportionnel à la population. Le District of Columbia, autrement dit la capitale, Washington, qui n'a pas de représentation parlementaire, s'est vu attribuer trois grands électeurs par le 23e amendement de la Constitution, en 1961. Ce système permet d'assurer la représentation de chaque État tout en tenant compte de son poids dans la nation. Ainsi actuellement, l'État le moins peuplé des États-Unis, le Wyoming (qui compte à peine plus de 500 000 habitants), a trois voix au collège électoral : l'équivalent de ses deux sénateurs et de son unique représentant, alors que l'État le plus peuplé, la Californie (36 millions d'habitants) en a 55. Si l'élection se faisait au suffrage universel, comme certains le suggèrent, surtout à l'extérieur des États-Unis, cela voudrait dire que les petits États seraient pratiquement rayés de la carte électorale et que leurs intérêts ne seraient pas pris en compte par les candidats.

Ce système est un pur produit du fédéralisme. Son effet pervers est bien connu : un candidat peut être élu sans avoir remporté le vote populaire, comme cela s'est produit en 2000, pour la troisième fois dans l'histoire des États-Unis.

Les rédacteurs de la Constitution n'avaient pas ce genre d'accident en tête. Le suffrage universel n'y est même pas mentionné. En revanche les prérogatives des États sont soigneusement établies : chacun d'entre eux peut désigner ses grands électeurs comme bon lui semble. Pendant une bonne partie du XIXe siècle, dans de nombreux États, les législatures, autrement dit les parlements locaux, désignaient directement les grands électeurs. Aujourd'hui, l'usage est qu'ils soient choisis par les deux grands partis, mais ils doivent en principe se conformer au vote populaire. Certains États pratiquent le système winner takes all qui attribue l'ensemble des délégués au candidat qui a la majorité dans l'État ; d'autres répartissent leurs délégués proportionnellement au nombre de voix recueillies par chaque candidat. Cette disposition complique considérablement le calcul des résultats. Le winner takes all revient à effacer le vote d'une partie des électeurs, par exemple en Californie où il est pratiqué, la dernière élection présidentielle n'a donné que des délégués démocrates alors que dans l'État 5,5 millions de personnes ont voté pour le candidat républicain, qui a remporté 22 des 55 circonscriptions.

Le calendrier électoral

 La Constitution se contente d'exiger que l'élection du président et des membres du Congrès aient lieu le même jour dans tout le pays. L'usage a imposé le premier mardi après le premier lundi de novembre. Cette période de l'année correspond à la fin des moissons, le moment où, au XVIIIe siècle, les hommes devenaient disponibles pour des activités politiques. Le mardi était le jour qui permettait de laisser un battement après les dévotions dominicales ; il ne devait pas tomber le jour de la fête de la Toussaint, d'où les contorsions autour du premier lundi du mois.

Élus au mois de novembre, le président et le Congrès ne prennent leurs fonctions qu'en janvier. Ce délai est également un héritage des contraintes du XVIIIe siècle. Les grands électeurs devaient apporter les résultats du scrutin à cheval dans la capitale, ce qu'ils faisaient quand ils en avaient le temps.

Les grands électeurs se réunissent le lundi qui suit le premier mercredi de décembre, pour procéder à l'élection du président. Dans 38 des États, ils doivent se conformer au scrutin populaire, dans les autres, ils ne sont pas formellement obligés de le respecter. Il est arrivé qu'un grand électeur ne vote pas pour le candidat du parti qui l'a mandaté, mais cela n'a jamais modifié le résultat de l'élection. Chaque État envoie à Washington le décompte du vote des grands électeurs dans une enveloppe scellée, déposée dans une boite en bois. Elle est remise au président du Sénat, autrement dit au vice-président des États-Unis, lors d'une séance solennelle qui réunit les deux Chambres, au début du mois de janvier. Les votes de chaque État sont proclamés et peuvent être contestés par un sénateur en exercice. En 2000, aucune voix ne s'est élevée pour revenir sur une élection tranchée par la Cour suprême. En revanche, en 2004, la sénatrice de Californie Barbara Boxer a contesté la validité du décompte de l'Ohio qui avait assuré la victoire de George W. Bush. Après une brève interruption de séance, la contestation a été déclarée non fondée. C'est seulement après ce décompte que le vainqueur est officiellement proclamé.

Si deux candidats ont le même nombre de délégués, l'élection est départagée par un vote de la Chambre des représentants, ce qui est arrivé en 1824 : après une élection triangulaire compliquée, John Quincy Adams a été choisi comme président alors que l'un de ses concurrents avait remporté le vote populaire et l'autre le collège électoral ! Cette disposition est contenue dans le douzième amendement de la Constitution adopté en 1804. À l'origine, le candidat qui rassemblait le plus de grands électeurs devenait président et le second vice-président. Dès la deuxième élection présidentielle, le système a trouvé ses limites : Thomas Jefferson et Aaron Burr étant arrivés ex æquo, il a fallu imaginer un moyen de les départager.

L'épilogue de l'élection de 2000 est unique dans l'histoire des États-Unis, en ce sens que le sort du pouvoir exécutif a été tranché par le pouvoir judiciaire. Trois jours après le scrutin du 7 novembre, la bataille était déjà engagée devant les tribunaux pour savoir si les quelques centaines de voix d'avance que le dernier recompte donnait à George W. Bush devait être validées ou contestées. L'affaire s'est promenée pendant cinq semaines devant divers tribunaux avant que la Cour suprême des États-Unis ne rende un arrêt décisif le 12 décembre. Il est possible de prêter aux juges des arrière-pensées politiques, mais leur argumentation porte sur un point de droit constitutionnel précis : dans l'arrêt Bush versus Al Gore, la Cour statue que le recompte partiel des bulletins de Floride demandé par Albert Arnold Gore viole la clause de l'equal protection définie par le 14e amendement de la Constitution et qui garantit un traitement égal devant la loi à tous les citoyens. La Cour a estimé, par 5 voix contre 4, qu'en recomptant certains bulletins plutôt que d'autres et en appliquant des méthodes de décompte subjectives, la loi ne traitait pas de manière égale tous les citoyens qui avaient voté. Cet arrêt est entré dans l'histoire pour ses conséquences politiques, mais il constitue également une jurisprudence qui ouvre la voie à de nombreuses contestations électorales : par exemple une circonscription qui ne possède pas un matériel de vote aussi performant que la circonscription voisine peut contester l'élection au nom de la clause de l'equal protection.
 

Un bipartisme aménagé

L'élection présidentielle fonctionne en apparence sur le bipartisme. En fait les bulletins comportent une dizaine, voire davantage, de noms. Pour être candidat, il faut d'abord remplir les conditions exigées par la Constitution : avoir plus de 35 ans, être citoyen des États-Unis de naissance et avoir résidé plus de 14 ans dans le pays. La clause de la citoyenneté de naissance a été adoptée, à l'origine, pour éviter un hold-up sur la présidence par des puissances étrangères. Pour que cette clause soit abrogée, ce qui est parfois évoqué, il faudrait un amendement de la Constitution. Il devrait être voté par les deux chambres à une majorité des deux tiers et ratifié par les trois quarts des États. L'adoption d'un amendement prend en moyenne dix ans, ce qui rend vaines les spéculations sur une éventuelle accession d'Arnold Schwarzenegger à la Maison-Blanche ! Chaque État établit des conditions spécifiques pour avoir accès au ballot, c'est-à-dire aux listes de candidats ; il s'agit généralement d'un nombre variable de signatures de personnes inscrites sur les listes électorales et d'une caution financière. Avoir recueilli un pourcentage de 3 % à 5 % des voix à l'élection précédente donne un accès quasi automatique à la candidature. Certains candidats ne figurent que sur le ballot de quelques États.

Il existe également une pratique folklorique dite du write-in : chaque électeur peut écrire à la main sur son bulletin le nom du candidat qu'il souhaiterait voir à la Maison-Blanche. Dans le cas d'un vote électronique un clavier est prévu à cet effet. Les trois write-in les plus courants sont : moi, Jésus-Christ et Mickey Mouse.

La procédure de l'élection du président est généralement reproduite à l'échelle locale pour celle des gouverneurs. Ils sont également élus pour 4 ans, et peuvent accomplir un ou deux mandats selon la constitution de leur État.

En ce qui concerne le Congrès, la Chambre des représentants est renouvelée tous les deux ans, et le Sénat par tiers tous les deux ans également. Ces élections coïncident soit avec la présidentielle, soit avec la mi-mandat, d'où leur nom de mid-terms. Cela veut dire en clair que le pays est constamment en campagne et doit organiser des élections gigantesques à une fréquence accablante.

Peut-il y avoir un système de vote fiable ?

Après le chaos de l'an 2000, le Congrès a voté la loi Help America Vote Act, connue sous le nom d'HAVA, qui débloquait près de 4 milliards de dollars sur 3 ans pour améliorer le système de vote aux États-Unis. Mais, comme l'ont démontré les deux scrutins qui se sont déroulés depuis lors, le problème ne tient pas qu'à l'argent.

Ce qui s'est passé lors de l'élection présidentielle en 2000 est une sorte d'accident électoral. Si les deux candidats ne s'étaient pas retrouvés, par un extraordinaire hasard, avec quelques centaines de voix d'écart, personne ne se serait aperçu que certains bulletins prêtaient à confusion. Il est d'ailleurs probable que, si l'on avait examiné de près l'ensemble des opérations de votes, on serait tombé sur des centaines de dérapages.

La faiblesse du système électoral américain tient à sa nature même : les électeurs votent sur une vingtaine de questions à la fois. Outre les grandes élections nationales, comme la présidentielle ou le renouvellement du Congrès, il y a les élections locales du gouverneur et du parlement de l'État. De surcroît, de nombreuses fonctions sont électives comme les juges, les shérifs ou le président de la Commission scolaire. Il faut enfin ajouter les référendums locaux qui portent parfois sur des questions cruciales comme l'immigration, et parfois sur d'autres qui le sont moins comme par exemple la cueillette des fruits sauvages dans les parcs nationaux (sic !). Il est impossible de répartir ces votes sur plusieurs scrutins car il y a déjà des élections tous les deux ans, voire tous les ans, lorsque les élections locales tombent en années impaires. Les électeurs sont donc condamnés à se battre avec des systèmes de vote à choix multiples.

Les punching machines, les machines perforeuses responsables du recomptage de la Floride ont été définitivement mises au rancart. Les machines électroniques qui les ont remplacées n'ont pas rempli tous les espoirs qui étaient mis dans la technologie. Elles fonctionnent sur le même mode que les distributeurs de billets, en touchant du doigt un écran. Elles assurent aujourd'hui 30 % des opérations de vote, et ont généré lors des dernières élections des problèmes dans 25 des 50 États. Le premier problème tient à l'informatique : les machines ne démarrant pas ou devenant folles. Ainsi, dans un comté de l'Arkansas, les votes ont été enregistrés trois fois. Il arrive que les employés des bureaux de vote, qui sont souvent des retraités, ne maîtrisent pas la technique. Les électeurs eux-mêmes sont parfois déroutés par ces innovations, quoique les États ne ménagent pas les efforts pour les mettre à niveau : en 2004, en Floride, des machines à voter avaient été installées dans les églises des quartiers défavorisés pour que les fidèles puissent s'entraîner sous la direction du pasteur.

Mais le principal reproche fait aux machines électroniques est que l'électeur n'a pas la preuve tangible que son vote a bien été enregistré. Le Congrès travaille sur une loi qui ferait obligation de fournir un reçu portant le nom de l'électeur et son choix, mais les deux chambres n'ont pas encore réussi à s'entendre sur un texte.

Un système incroyablement laxiste

Un autre facteur de complication est le fait que les États, et même les comtés, ont le droit de réglementer les opérations de vote, à condition de ne pas contredire la loi fédérale. Les uns et les autres ont également à cœur de ne pas trop contrarier les électeurs. Les procédures d'inscription sur les listes électorales sont incroyablement laxistes. On peut s'inscrire à peu près n'importe où. Les deux grands partis procèdent à de grandes opérations de rabattage des électeurs sur le parking des supermarchés, sur les campus ou à la sortie des stades. Il suffit que ceux qui opèrent soient assermentés, et qu'ils transmettent ensuite les inscriptions à la Commission électorale. Il y a forcément des déperditions en cours de route. Beaucoup de ceux qui votent pour la première fois, ou qui ont changé leur inscription, ne se retrouvent pas sur les listes électorales le jour du scrutin. Pour parer à ce genre d'erreur, la loi HAVA a institué ce que l'on appelle le vote par provision. Un électeur dont le nom ne figure pas sur les listes du bureau dans lequel il se présente peut néanmoins voter. La validité de son vote est examinée par une commission dans les 7 jours qui suivent le scrutin. Lors de l'élection présidentielle de 2004, on a enregistré 1,6 million de votes par provision, dont les deux tiers ont été reconnus valables. Ce qui veut dire que le système et les électeurs s'étaient trompés un million de fois dans le premier cas et plus d'un demi-million de fois dans le second !

Lors de cette même élection, la participation a été de 64 %, ce qui est un taux exceptionnel aux États-Unis. Pourtant, il n'y a guère d'excuse pour ne pas voter. Trent-et-un États ont d'ailleurs adopté une loi qui s'appelle no excuse, ce qui veut dire que l'on peut voter soit par correspondance, soit avant l'élection sans avoir à fournir le moindre motif. Certains États ouvrent les opérations de vote jusqu'à 6 semaines avant le jour officiel de l'élection, les électeurs peuvent se présenter pour voter dans divers endroits ou envoyer leur bulletin par la poste. Les représentants des partis politiques peuvent aussi assurer la collecte des votes par correspondance et les remettre aux bureaux de vote. Dans tous les États de l'Ouest, le vote anticipé ou par correspondance est très répandu à cause des distances. Un État, l'Oregon, a même institué le vote par correspondance pour tout le monde.

Le respect des droits individuels entraîne l'un des aspects les plus surprenants du système : les électeurs ne sont que modérément tenus de s'identifier. Depuis la loi HAVA, ils doivent donner une preuve de leur identité lors de leur première inscription. Au moment de voter, une vingtaine d'États demandent aux électeurs une pièce d'identité, et dans 7 États seulement celle-ci doit comporter une photographie. Le document réclamé va de la facture d'électricité au permis de conduire. Il n'existe pas aux États-Unis de pièce d'identité nationale. Prenons un exemple, celui de l'Alabama où, comme dans beaucoup d'autres États, le permis de pêche est admis comme pièce d'identité : pour en obtenir un, il suffit d'en faire la demande sur internet. C'est la carte bancaire utilisée pour payer les droits qui sert d'identification.

De même, il n'y a pas de contrôle de la nationalité de ceux qui votent. L'Arizona, qui abrite de nombreux immigrants en situation irrégulière, a vainement tenté d'instaurer cette vérification. Le système repose sur la dissuasion : voter sans en avoir le droit est un crime fédéral, qui peut entraîner jusqu'à dix ans de prison, mais les vérifications sont extrêmement rares.

Le syndrome de " l'élection volée

"Depuis le recompte et la conclusion judiciaire de l'élection de 2000, les Américains ont perdu confiance dans leur système électoral. Rien de ce que font les États, ou le gouvernement fédéral, ne semble pouvoir rassurer les électeurs. Internet est plein d'histoires de complots destinés à spolier le vrai vainqueur. La création d'une commission indépendante présidée à l'origine par Gerald Rudolf Ford Jr. et Jimmy Carter ne fait que renforcer la méfiance, dans la mesure où le travail de cette commission fait ressortir de multiples irrégularités. Beaucoup sont commises de bonne foi, mais il y a une vieille tradition, dans les deux partis, qui consiste à exploiter toutes les failles du système. Les électeurs, comme nous l'avons vu, ne se soumettent pas volontiers aux contraintes de réglementation des opérations de vote. Les États qui ont voulu instaurer des contrôles pour vérifier la nationalité, ou même l'identité des électeurs ont été traînés en justice par des organisations de défense des libertés civiques. La présidente de la Ligue des électrices a, par exemple, décrété qu'il s'agissait d'une " pratique odieuse ".

L'élection de 2008 connaîtra vraisemblablement les mêmes psychodrames que les précédentes, et la Commission électorale s'apprête déjà à appliquer sa philosophie de fonctionnement : ne pas s'émouvoir tant que la marge d'erreur ne dépasse pas la marge de la victoire d'un candidat !