Le succès éclatant, mais ambigu, de la Banque asiatique d’investissement pour les infrastructures Lettre du Centre Asie, n° 68, juillet 2015

Hasard du calendrier, les statuts de cette nouvelle banque multilatérale, dont l’objet est de financer les infrastructures de transport, d’énergie et de télécommunications en Asie, ont été signés à Pékin le jour de l’arrivée de Li Keqiang à Paris.

En réussissant à attirer 57 pays comme membres fondateurs, malgré les pressions exercées sur ses alliés par Washington, la Chine a remporté un succès diplomatique éclatant et elle a fait une entrée en scène retentissante dans la gouvernance mondiale. Sur le plan économique, la BAII se justifie pleinement, mais des incertitudes et des ambiguïtés demeurent en ce qui concerne son caractère authentiquement multilatéral et son mode de gouvernance.

La création de cette banque multilatérale comme une alternative – complémentaire ou rivale, l’avenir le dira – à la Banque mondiale et à la Banque asiatique de développement (BAD) répond incontestablement à des besoins en Asie.

800 milliards de dollars par an nécessaires

L’insuffisance des infrastructures constitue un goulot d’étranglement pour les échanges dans la région et sur les 800 milliards de dollars par an qui seraient nécessaires, la Banque mondiale et la BAD n’en financent qu’une très faible partie. De plus, grâce à la BAII, d’importants flux d’épargne mondiale - notamment chinoise - seront orientés vers des investissements à fort effet multiplicateur, et ce dans la région la plus dynamique de la planète.

La croissance mondiale en sera stimulée et celle des pays participants encore davantage. Il reste que cette nouvelle banque multilatérale servira sans doute d’abord les intérêts économiques de la Chine. D’immenses marchés vont s’ouvrir et grâce à leur proximité géographique et à l’expérience acquise dans les pays en développement, les grosses sociétés chinoises devraient être les mieux placées pour s’adjuger une grande partie des contrats dans les secteurs de la construction, de l’énergie, des télécommunications, etc.

De plus, l’amélioration des infrastructures entraînera une forte augmentation des échanges intra-asiatiques, dont bénéficieront au premier chef les exportations chinoises. Sur le plan financier, une partie des prêts de la BAII seront probablement libellés en yuans, ce qui contribuera puissamment à l’internationalisation de la devise chinoise.

Par ailleurs, le financement d’infrastructures à l’étranger constitue une utilisation optimale de l’excédent d’épargne chinois, alors que l’investissement domestique est limité par les surcapacités dans de nombreux secteurs et que les placements monétaires sur les marchés internationaux dégagent un très faible rendement.

30 % du capital à la Chine

La BAII contribuera aussi à la mise en œuvre des visées stratégiques de la Chine en Asie dans le cadre des routes terrestre et maritime de la Soie. Au-delà des motivations économiques, ce projet très ambitieux lancé en 2013 par le président Xi Jinping reflète la volonté de la Chine de s’imposer face au Japon et aux Etats-Unis comme le leader incontesté de la région asiatique. Même si un Fonds spécifique de 40 milliards de dollars est alloué par Pékin à ce projet, il paraît clair que la BAII sera mise à contribution.

La répartition de son capital est donc une question clé, car c’est la nature même de l’institution qui est en jeu. Sera-t-elle une banque véritablement multilatérale ou au contraire l’instrument des visées économiques et stratégiques de la Chine en Asie ? Le capital autorisé de 100 milliards de dollars est réparti à hauteur de 75 % pour les actionnaires asiatiques et de 25 % pour les autres. Dans ces deux groupes, la participation est fonction du produit intérieur brut (PIB) de chaque pays, ce qui donne à la Chine 30 % du capital et 26 % des droits de vote, alors que l’Inde, deuxième actionnaire, vient très loin derrière avec 8,4 %.

Même sans droit de veto pour les opérations courantes, un tel niveau de participation donnera à la Chine un rôle clé dans la gouvernance et dans les orientations stratégiques de la nouvelle banque. Le choix de Pékin comme siège de l’institution a valeur de symbole. Ambiguïtés liées à la primauté de la Chine comme actionnaire de référence, mais aussi incertitudes concernant le mode de gouvernance de la BAII : choix des projets, transparence des appels d’offres, lutte contre la corruption, conditions d’octroi des prêts, etc.

Pour certains analystes, la cause est entendue : l’efficacité de la BAII sera bien supérieure à celle de la Banque mondiale et de la BAD, sclérosées par les pesanteurs bureaucratiques qui se sont accumulées depuis des décennies. C’est en substance la thèse défendue par deux économistes du think tank hongkongais Fung Global Institute, qui concluent : « Si les dirigeants occidentaux croient réellement à la concurrence, à l’innovation et à la méritocratie, ils doivent soutenir la BAII » (« Faut-il avoir peur de la Banque asiatique d’investissement ? », Andrew Sheng et Xiao Cheng, Le Monde, 14 mai 2015).

Risques de corruption

Il est permis, à ce stade, de ne pas partager un tel optimisme ! La lourdeur des procédures en vigueur dans les banques multilatérales de développement s’explique effectivement en partie par des pesanteurs bureaucratiques mais pas seulement : avant l’octroi de nouveaux crédits, des études approfondies sont nécessaires pour évaluer la viabilité financière des projets, leur rentabilité et leur impact global en termes sociaux, environnementaux, géographiques, etc.

La pratique de la Chine comme bailleur de fonds dans les pays en développement est loin de répondre à ces critères : elle se caractérise par des procédures simples et rapides ainsi qu’une extrême flexibilité, mais au prix de certaines dérives : risques de corruption, absence de conditionnalité, analyses de risque ou calculs de rentabilité défaillants. On peut espérer que grâce à la diversité des membres fondateurs, le fonctionnement de la BAII réussira à concilier les meilleurs aspects de ces approches très différentes, la rigueur d’une part et l’efficacité de l’autre.

Le meilleur moyen serait évidemment une coopération étroite avec la Banque mondiale et la BAD, à travers des cofinancements par exemple. L’expérience accumulée par ces dernières et la force de frappe financière de la BAII – notamment celle de son premier actionnaire – feraient de cette nouvelle banque un puissant instrument de développement en Asie.

En tout état de cause, au-delà même de ce rôle essentiel, la création de la BAII représente un tournant majeur pour l’insertion de la Chine dans l’ordre international. Ne serait-ce que pour cette raison, les pays européens ont été bien inspirés d’y participer, même si leur motivation première est celle des bénéfices économiques escomptés.

Cet article est paru dans le journal Le Monde le 1er juillet 2015.