OTAN : le sommet des grandes questions à venir Editoriaux de l'Ifri, mai 2012

Dans ce contexte, le sommet de Chicago était compliqué : pas d’élargissement prévu, une situation difficile en Afghanistan, des budgets de défense en berne… De surcroît, les attentes avaient été artificiellement gonflées par certains experts et certains responsables, qui annonçaient ce sommet comme celui de l"après-2014 : le sommet de l’avenir de l’OTAN.

La réunion était certes importante pour un président américain en campagne, mais il fallait aussi, pour l’organisation, " délivrer " quelque chose. Trois points devaient dominer les débats : la transition en Afghanistan, le lancement de la smart defense et les partenariats. Dans une large mesure, le sommet se sera inscrit dans la suite logique de celui de 2010. Pas d’annonces bouleversantes, un suivi des directives de Lisbonne : bref un sommet technique.

La fausse nouvelle sur l'Afghanistan

Les chefs d’État et de gouvernement ont confirmé et précisé le calendrier pour l’Afghanistan, avec le départ de toutes les troupes combattantes sous égide otanienne d’ici 2014, et un redéploiement progressif d’ici là. La promesse électorale du nouveau président Hollande a été intégrée. Le secrétaire général l’a affirmé : la décision française fait désormais partie de la stratégie de l’OTAN. Comme souvent, les prévisions d’opposition ont cédé la place au compromis. Si la France va retirer ses troupes combattantes d’ici fin 2012, elle contribuera à la formation de l’armée afghane, à laquelle elle avait globalement renoncé depuis fin 2011.

La fausse nouvelle concerne l"après-2014. L"OTAN va " lancer une nouvelle mission " de soutien et de formation des forces de sécurité afghanes, différente de la Force Internationale d’Assistance et de Sécurité (FIAS). Une nouvelle mission qui ressemble étrangement à la NTM-A, mission d’entrainement déjà opérationnelle aujourd’hui : il fallait un effet d’annonce.

Du lourd manque à la smart defense

Le lancement de la smart defense était attendu, mais le plus intéressant se devine entre les lignes. Le secrétaire général Rasmussen voulait annoncer des projets d’ampleur, mais il s’est heurté à la prudence des alliés en la matière. A défaut, une myriade de projets de seconde importance ayant principalement trait aux domaines de formation, de logistique et de moyens médicaux, font office de ballons d’essai, les gros projets étant remis à plus tard à l’exception de l’Alliance Ground Surveillance (AGS) sur lequel un accord avait déjà été trouvé au mois de février. Tous les Alliés saluent la smart defense, mais les projets les plus lourds et compliqués, renvoyant aux capacités opérationnelles, donc souveraines, restent en suspens. Les obstacles demeurent, on peut en distinguer trois principaux. Tout d’abord, il faut définir les capacités dont on a besoin au niveau de l’Alliance, ce qui nécessite un débat de fond sur les objectifs de l’Alliance ; c’est tout le débat entre les " territorialistes ", adeptes de la défense collective, et les " expéditionnaires " soutenant les missions hors zone. Ensuite, il s’agit de garantir l’accès aux capacités. La question est ici de savoir comment éviter que des capacités développées en commun soient inutilisables du fait de la non-participation d’un Allié à une opération. Enfin, la smart defense reste perçue comme un projet favorisant les industriels américains - un point soulevé notamment par la France. Il est vrai que les principaux projets avancés, à l’instar de la défense antimissile balistique, favorisent ce jugement. Sous-jacent, on retrouve le débat sur le renforcement d’une base industrielle de défense européenne et une meilleure coopération entre pays européens. Sans avancée à ce niveau, la smart defense demeurera un projet principalement favorable aux Américains. C’est là que l’articulation de la complémentarité entre les initiatives de pooling and sharing de l’Union européenne et de la smart defense peut prendre forme.

Cela présuppose une coopération européenne multilatérale, qui est bien loin de faire consensus notamment entre pays dotés d’une base industrielle forte. Dans ces pays, comme la France et la Grande-Bretagne, certains arguent que la coopération via les institutions est peu opératoire, et que le seul modèle viable dans l’immédiat reste la coopération intergouvernementale.

Les vrais défis commencent pour la défense antimissile

Sur la défense antimissile balistique, il faut une fois encore lire entre les lignes. Les Alliés ont déclaré une " capacité intérimaire ". Opérationnelle peut-être, mais on en reste au niveau primaire de la défense antimissile balistique de territoire. Avec les capacités actuelles, la couverture se limite à peine à l’Europe du sud : mais cela suit peu ou prou le schéma en quatre étapes de " l’approche adaptive phasée " présentée par l’administration américaine pour l’échéance 2020.

Finalement, c’est aujourd’hui que les vrais défis s’annoncent. Pour l’heure, aucune capacité n’est européenne. Au-delà de la dimension technico-politique, deux enjeux majeurs sont en cause. Le premier a trait aux règles d’engagement, qui semblent s’éclaircir du fait que le centre de contrôle et de commandement se trouve à Ramstein, base américano-otanienne. Le second a trait aux investissements européens, sujet plus complexe. Les Américains ne veulent pas financer l’ensemble du programme. Et certains pays européens, notamment la France, ne veulent pas d’un système qui soit à tout niveau américain du point de vue industriel, d’où l’entente entre MBDA, Thalès, Safran et un peu à la marge Astrium, pour développer des capacités propres. En corollaire, les Européens sont réticents à investir dans la défense antimissile. Les budgets de recherche et développement sont limités, les forces armées ne demandent pas de défense antimissile de territoire et les opportunités industrielles sont extrêmement limitées à court et moyen terme pour les Européens. Bref, la DAMB ne pourra être que marginalement européenne, mais les Européens devront faire un choix - ils l’ont presque déjà fait…- d’investir ou non dans du matériel américain, ce qui met Paris dans l’embarras.

Reste aussi la question de la coopération avec Moscou. Annoncée à Lisbonne, cette coopération n’a pas avancé comme souhaité, et est au point mort. Les alliés gardent la porte ouverte, les Russes sont sur la défensive. Et rien ne bougera avant les élections présidentielles américaines de novembre. Une éventuelle victoire de Mitt Romney n’augurerait pas d’une grande complicité entre Washington et Moscou...

Sur les partenariats, le sommet de Chicago a été un échec. Certes, jamais autant de pays partenaires n’ont été réunis lors d’un sommet, et l’on a même assisté à une réunion de " grande tente ". Le fond s"est pourtant avéré bien mince. Le déficit de créativité des Alliés, de l’OTAN et des partenaires sur les modalités d’une coopération renforcée est patent. En outre, et c’est un point plus fondamental, l’interrogation demeure : comment intégrer davantage les partenaires dans l’évolution de l’Alliance sans la dénaturer ?

En définitive, le sommet de Chicago pose plus de questions qu’il n’apporte de réponses. Si on laisse de côté l’Afghanistan, faux problème quant à la cohésion entre les Alliés, une tension semble émerger : plus d’intégration ou plus de coopération ? Plus d’intégration, car la smart defense la requiert ; plus de coopération, car l’OTAN emprunte la voie de dialogues accrus avec pléthore de pays et d’organisations qui dépassent son voisinage, démontrant ce faisant les limites des schémas de coopération en faveur jusqu’à présent. L’une et l’autre ne sont pas forcément incompatibles, mais les deux exigent une évolution profonde du fonctionnement de l’organisation. Si Chicago n’a pas été le sommet de l’avenir de l’OTAN, le prochain devra sans doute l’être vraiment.