Repères pour les élections législatives en Inde (avril/mai 2009) Lettre du Centre Asie, n° 40, avril 2009

Les élections législatives indiennes tiendront en cinq phases du 16 avril au 13 mai 2009[1]. Les résultats seront publiés le 16 mai. Les 714 millions d"électeurs indiens sont appelés à élire leur quinzième " Assemblée du Peuple " ou Lok Sabah[2] depuis l"indépendance. Ces élections détermineront la composition du nouveau gouvernement de l"Inde, république parlementaire. Les élections se dérouleront dans 543 circonscriptions électorales au scrutin majoritaire à un tour sur le modèle britannique. L"Union indienne étant une république fédérale, les circonscriptions sont définies dans le cadre de chacun des 28 Etats de l"Union et de ses 7 territoires fédéraux.[3]

a) Historique

L"histoire politique de l"Inde a connu un changement politique majeur à la fin des années quatre vingt. De 1947 à 1989, l"Inde a été dirigée par un parti dominant, le Congrès[4], avec la courte exception (1977-1980) du gouvernement qui a résulté des élections de 1977 après l"état d"urgence (1976-1977). Tous les opposants au Congrès, de droite comme de gauche, s"étaient alors unis pour le chasser du pouvoir, mais ils se sont rapidement divisés une fois élus, assurant ainsi un retour rapide du Congrès aux affaires. Depuis 1989, l"Inde est entrée dans l"ère des coalitions et des alternances. Aucun parti national ne peut espérer gouverner seul au niveau national, ni d"ailleurs au sein des assemblées des Etats de l"Union. Les coalitions dont le Congrès était l"élément dominant ont gouverné de 1991 à 1996, puis de nouveau de 2004 à 2009. La coalition actuellement au pouvoir encore pour quelques semaines a pris le nom de United Progressive Alliance (UPA). A partir de 1980, la droite indienne a commencé à se structurer autour du Bharatiya Janata Party[5](BJP) qui a obtenu 182 députés aux élections de 1999, son meilleur score, et à fédérer autour de lui une autre coalition, la National Democratic Alliance (NDA), qui a gouverné le pays de 1998 à 2004.

Les élections de 2004 ont été caractérisées par cinq points :

• La participation électorale : 58,1 % de l"électorat a été un peu plus faible qu"en 1999 mais meilleure qu"en 1991 et 1996.
• La coalition dirigée par le Congrès (UPA) est arrivée en tête avec 220 sièges et le Congrès est le premier parti du Parlement avec 145 sièges (contre 114 aux élections précédentes de 1999). L"UPA est cependant loin d"avoir la majorité absolue du Parlement qui est de 272 sièges. Jusqu'à juillet dernier, cette coalition bénéficiait du soutien sans participation du " front de gauche " (le left front : les deux partis communistes et quelques autres partis d"extrême gauche) qui a obtenu 59 sièges, leur meilleur résultat depuis des décennies.
• La coalition autour du BJP a obtenu 185 sièges. Le BJP, lui-même, a obtenu 138 sièges (contre 182 aux élections précédentes).
• 77 sièges sont allés à des partis indépendants dont les deux plus importants sont le Samajwadi Party (SP)[6], avec 36 députés et le Bahujan Samaj Party (BSP)[7], avec 19 députés, tous deux de l"Uttar Pradesh
• Les deux partis nationaux (Congrès et BJP) n"ont obtenu à eux deux que 48,1 % des votes. Cette proportion diminue d"élections en élections (51 % en 1999)

b) Le système des partis politiques

Il est plus éclaté que jamais. La commission électorale de l"Inde, une autorité indépendante, reconnaît l"existence de 8 partis nationaux, de 47 partis régionaux, qui ne sont présents que dans un seul Etat de l"Union indienne et de 750 partis " non-officiels " mais qui peuvent présenter des candidats et avoir des élus. A la Lok Sabah élu en 2004, 40 partis environ sont aujourd"hui représentés. Mais ces distinctions ne correspondent pas à la réalité politique : Il n"y a en fait que deux partis nationaux, le Congrès et le BJP, une alliance des partis de gauche et des partis régionaux.

1) Le congrès et le BJP ont de vrais programmes politiques et sont présents dans à peu près tout le territoire de l"Union. Le Congrès défend le sécularisme[8], un réformisme modéré dans l"économie et l"indépendance nationale mais sans rejeter un rapprochement avec les Etats-Unis. Il affiche de fortes préoccupations sociales. Il est l"héritier des fondateurs de l"indépendance de l"Inde. Le BJP est sans doute le parti politique indien dont le substrat idéologique est le plus prégnant : promotion d"une identité hindoue spécifique fondée sur la religion et la naissance à l"intérieur, nationalisme à l"extérieur, libéralisme économique tempérée par la méfiance vis à vis de l"étranger. Mais ces principes politiques cèdent souvent devant les contraintes électorales. Ni le Congrès ni le BJP ne sont exempts des pratiques politiques clientélistes et cultivent ce qu"on appelle en Inde les " banques de vote ". Il s"agit d"ajuster le discours politique et le choix des responsables uniquement dans le but de fidéliser une catégorie spécifique de la population indienne, par exemple, pour le Congrès, le vote musulman et le vote des basses castes et pour le BJP les hautes castes et la partie la plus riche de la population appelée abusivement en Inde classe moyenne, ces deux catégories se recoupant d"ailleurs assez largement. De plus, le Congrès est aussi et peut-être surtout le parti de la famille Nehru Gandhi. Comme signalé plus haut, le pourcentage des votes obtenus par ces deux partis ne cesse de décliner. Un des enjeux des prochaines élections est de savoir si ce déclin se poursuit, s"est arrêté ou même commence à s"inverser.

2) L"alliance des partis de gauche est appelée " Left Front ".
Ce sont des partis qui articulent une politique nationale mais dont l"implantation est régionale. Le programme du " Left Front " insiste, en politique extérieure, sur un non alignement strict, en marquant une forte défiance vis à vis des Etats-Unis. En politique intérieure, ce front veut mettre un terme aux réformes libérales menées depuis les années 1990/1991 par les gouvernements indiens successifs. Il est très fortement attaché au sécularisme et accuse ses adversaires de tomber dans le communalisme et le castisme.

Le Left Front, qui dispose de 59 députés à la Lok Saba, est à la tête des gouvernements dans trois Etats : le Bengale de l"Ouest, le Kerala et le petit Tripura et a une présence significative dans le Tamil Nadu et le Maharshtra. Il est quasi absent dans le reste du pays. Le parti communiste de l"Inde (Marxiste) (CPI-M), dirigé par M. Prakash Karat est le parti dominant de ce front.

3) En simplifiant beaucoup une réalité très complexe, on peut dire que tous les autres partis sont des partis régionaux parce qu"ils ont en commun deux caractéristiques : d"une part ils ne sont présents que dans un nombre limité d"Etats de l"Union indienne, le plus souvent dans un seul Etat et d"autre part, leurs fiefs électoraux les protègent des conséquences du scrutin uninominal à un tour qui favorise normalement le bipartisme. L"existence de ces fiefs électoraux est devenu un élément clef de la vie politique indienne. Ils couvrent une part grandissante du territoire indien et réduisent les partis nationaux à une portion de plus en plus congrue. Les partis régionaux sont formés autour des questions liées à la caste, à l"ethnie ou au territoire et sont fortement personnalisés.

De plus en plus souvent, les questions liées à la caste sont prédominantes. En effet, depuis que la commission Mandal[9] a remis à l"ordre du jour la question des réservations, c"est à dire l"attribution d"emplois réservés aux " autres classes en retard " (OBC : others backward classes, regroupant 52 % de la population) en plus de ceux déjà réservés aux intouchables appelés maintenant Dalits et aux populations tribales[10], le montant des quotas, la définition des populations qui en bénéficient et les secteurs auxquels ces quotas s"appliquent (fonction publique, université, fonctions électives, voire secteur privé) sont âprement discutés, chaque chef de parti cherchant à privilégier la caste ou le groupe sur laquelle il s"appuie. Cette problématique est particulièrement développée dans l"Uttar Pradesh, dans le Rajasthan, et dans le Bihar.

L"ethnie peut également jouer un rôle déterminant dans la définition des partis politiques régionaux. C"est, par exemple, le cas dans le Tamil Nadu, Etat dans lequel les partis " dravidiens " sont largement dominants, encore que très divisés. Ils mettent aujourd"hui au premier plan de leurs préoccupations la question du traitement réservée aux Tamouls du Sri Lanka. La création d"Etats séparés par partition des Etats existants est également un enjeu politique majeur dans le programme de certains partis, par exemple dans l"Andra Pradesh et dans le Rajasthan.

Enfin, presque tous les partis régionaux se sont formés autour d"une personnalité dominante qui utilise soit sa caste, soit son ethnie soit sa notoriété[11], pour asseoir son autorité sur quelques circonscriptions électorales, voire une région ou un Etat. Cette personnalité a fréquemment commencé sa carrière politique dans un parti national (principalement le Congrès et le Janata Dal avant l"éclatement de ce mouvement), avant de se mettre à son propre compte. Quand ces partis ne sont pas encore dirigés par leurs fondateurs, comme par exemple le DMK dont le président, actuellement ministre en chef du Tamil Nadu pour la cinquième fois, est âgé de bientôt 85 ans, les " héritiers " du fondateur, son fils, son gendre, sa femme ou son inspiratrice continuent à jouer un rôle dominant. D"ailleurs, la famille du chef de parti est largement représentée au sein des instances du parti et il est difficile de distinguer les finances du parti de celles de son chef. On constate ainsi une véritable appropriation privée de l"espace politique.

Le parti existe essentiellement pour assurer le destin politique de son chef. Le chef de parti devient ainsi quasi indéracinable dans son implantation géographique, prêt à toutes les coalitions politiques au mieux de ses intérêts et ceux de la caste ou de l"ethnie sur lesquelles il a bâti sa fortune politique. Les enjeux de politique nationale ne jouent qu"un rôle très marginal dans ces partis, ce qui explique qu"ils sont prêts à toutes les alliances qui leur permettent d"avancer leurs intérêts particuliers. Aussi n"est-il pas étonnant de voir, par exemple, le BSP, supposé le parti des Dalits, s"allier au BJP, supposé être le parti des hautes castes, permettant ainsi l"élection de son leader, Mme Mayawati, au poste de ministre en chef de l"Uttar Pradesh, tout en soutenant jusqu"en juin dernier, le gouvernement du Congrès au Centre.

c) Les politiques d"alliances et de coalitions

Elles sont les conséquences directes du système des partis. La capacité de construire une coalition avec suffisamment de partis pour espérer avoir une majorité au Parlement est un enjeu fondamental de la vie politique. En effet, les deux grands partis nationaux, le Congrès et le BJP, n"ont aucune chance de gagner seul la majorité des sièges à la Lok Sabah et apparaissent l"un et l"autre relativement affaiblis. Le Congrès souffre de l"usure du pouvoir, des difficultés économiques et, plus récemment, de la faiblesse de sa réaction face aux attentats de Bombay. Le BJP est critiqué pour ses divisions internes, son discours politique dont les priorités ne cessent de changer et un leadership assez peu attractif. Cet " essoufflement " politique des deux grands partis est illustré par le fait que les seuls candidats déclarés au poste de Premier ministre sont, pour le BJP, M. Lal Krishna Advani, âgé de 81 ans et, pour le Congrès, le Dr Manmohan Singh, âgé, lui, de 76 ans et qui vient de subir une lourde opération cardiaque.

Comme en 2004, le résultat des élections se jouera sur la capacité à mettre en place une coalition gagnante. Mais il y a une forte possibilité qu"aucune de ces deux coalitions n"aura à elle seule la majorité. La coalition en tête devra encore négocier un accord avec des partis tiers, comme l"UPA l"a fait avec les partis du " Left Front " en 2004. D"où un jeu politique en deux temps pour les partis nationaux : avant les élections, mettre en place des coalitions et, après les élections, les élargir pour atteindre la majorité à la Lok Sabah.

Les négociations pour la mise en place de ces coalitions avant les élections se font soit au niveau national soit au niveau régional. La première approche est préférée par le BJP, la seconde par le Congrès. En fait, la différence entre ces deux approches est minime, car les discussions se font, dans les deux cas, circonscription par circonscription. Présenter des candidats contre des alliés potentiels fait en effet courir le risque de faire élire un opposant. Les deux grands partis essayent donc de fixer les choses avant les élections en procédant à deux démarches simultanées mais souvent contradictoires :

D"une part, ils cherchent à consolider les deux coalitions existantes, le NDA autour du BJP et l"UPA autour du Congrès. Pour l"instant, le Congrès semble avoir réussi à fidéliser la plupart de ses alliés de la Lok Sabah élue en 2004. Ce n"est pas le cas du BJP : ses principaux alliés régionaux semblent l"abandonner pour voler de leurs propres ailes, gardant ainsi la possibilité de s"allier au plus offrant lors de la construction d"une majorité de gouvernement.

D"autre part, ces deux partis veulent attirer à eux soit de nouveaux partis politiques, soit des responsables politiques en délicatesse avec leurs partis d"origine en leur promettant des sièges gagnables. L"exercice rencontre rapidement ses limites, car les partis nationaux ne veulent pas se retirer de circonscriptions dans lesquelles ils ont des chances d"être élus ni s"aliéner leurs alliés actuels. Ils n"ont en fait que peu de circonscriptions à " distribuer ".

Les négociations sont rendues encore plus difficiles par l"émergence d"une troisième force, le " Third Front " qui regrouperait les partis qui ne veulent ni du Congrès, ni du BJP, et qui s"allierait avec le Left Front qui a maintenant rompu son alliance avec le Congrès[12]. Malgré plusieurs lancements officiels en grande fanfare, le " Third Front " est pour le moment un simple cartel électoral. On peut distinguer dans le " Third Front " un noyau dur, le " Left Front ", le Janata Dal (S) et le Telugu Desam Party (TDS) et deux alliés beaucoup moins engagés, le BSP et l"AIDMK. Le TDS, l"AIDMK et le BSP ont des chances sérieuses de réaliser de bons scores dans leurs Etats respectifs. Mais l"AIDMK et le BSP dirigés par deux fortes femmes Mme Jayalalithaa et Mme Mayawati veulent garder leurs options ouvertes et pouvoir négocier avec la coalition qui leur fera la meilleure proposition, leur participation ou leur soutien au futur gouvernement. Dans le cas du BSP, le prix à payer pour obtenir son soutien est déjà connu : donner le poste de Premier ministre à Mme Mayawati. C"est une hypothèse qui n"est pas complètement exclue au cas où les élections ne désigneraient pas de coalitions clairement victorieuses

Peut-on se hasarder en conclusion à quelques prévisions sur les résultats des élections à venir ? Faire des pronostics sur le résultat des élections est un exercice dangereux en Inde (sondages rares et peu fiables, situation spécifique dans chaque circonscription, résultats surprenants de presque toutes les élections). Il y a environ un an, après les bons résultats du BJP dans les élections des assemblées du Gujarat, du Punjab et du Karnataka, la victoire du BJP et de ses alliés paraissait la plus probable. Les élections de la fin 2008, y compris celles qui ont eu lieu après les évènements de Bombay, se sont révélés beaucoup plus favorables que prévues au Congrès. Pour la troisième fois, ce parti l"a emporté dans le district fédéral de Delhi et il a retrouvé le pouvoir au Rajasthan. Avec toutes ces réserves, et sauf évènements imprévisibles, comme par exemple, de nouveaux attentats terroristes, on peut avancer les prévisions suivantes :

Aucune des deux grandes alliances, l"UPA et la NDA, ne paraissent avoir de chance d"obtenir la majorité absolue à la Lok Sabah. De même, il est très peu probable que le " Third Front ", s"il se met réellement en place, obtienne un nombre de sièges suffisants pour pouvoir revendiquer la formation du Gouvernement. A partir de là, un grand nombre de scénarios est possible dans lesquels les partis indépendants ou membres du " Third Front " seront les faiseurs de rois. Plusieurs de ces partis paraissent, certes, être idéologiquement plus proches du Congrès que du BJP, mais l"expérience du passé montre que ce genre de considération n"est pas déterminant.

Pour le moment, la coalition dirigée par le Congrès paraît disposer d"un avantage en voix et en sièges. Les sondages lui attribuent autour de 36 % des suffrages ce qui lui donnerait entre 215 et 235 députés alors que la coalition dirigée par le BJP n"aurait que 29 % des votes ce qui lui donnerait entre 165 et 185 députés. Le score de l"UPA est très proche de celui de 2004, celui du NDA est nettement moins bon, ce qui s"explique par le départ de la coalition de partis, comme le TDS, qui se présentent maintenant comme indépendants ou membre du " Third Front ".

Ces prévisions sont fragiles. Dans de très nombreuses circonscriptions, un très faible mouvement de voix peut changer le résultat. Le suspens reste donc entier.

[1] L"ampleur de la tâche à accomplir pour une bonne organisation des élections ne permet pas de tenir les élections le même jour dans toute l"Inde, d"où cette division en cinq phases d"un ou deux jours qui laisse à la commission électorale, à ses très nombreux agent dont beaucoup de bénévoles et aux forces de police suffisamment de temps pour se déployer dans tout le pays et ainsi mieux surveiller le bon déroulement du scrutin.

[2] Le parlement indien est composé de deux chambres, la Chambre du Peuple (la Lok Sabah), élue au suffrage universel, est très largement dominante : l"autre chambre, la chambre des Etats (la Rajya Sabah), élue au suffrage indirect, ne peut pas s"opposer à l"adoption des lois votées par la Lok Sabah et le gouvernement n"est responsable que devant la Lok Sabah. La Lok Sabah est élue pour 5 ans, mais peut être dissoute à tous moments par le Président de l"Union indienne sur la proposition, contraignante pour le président, du Premier ministre.

[3] L"Etat le plus peuplé, l"Uttar Pradesh, est divisé en 80 circonscriptions, plusieurs territoires fédéraux n"ont qu"une circonscription.

[4] Indian National Congress, appelé dans cette note le Congrès, dirigé par Sonia Gandhi.

[5] Bharatya Janata Party (BJP), le parti du peuple indien, dont le candidat au poste de Premier Ministre est aujourd"hui M. Lal Krishna Advani.

[6] Samajwadi Party (SP), parti socialiste, présent principalement dans l"Uttar Pradesh : leader M. Mulayam Singh Yadav, ancien ministre en chef de l"Uttar Pradesh.

[7] Bahujan Samaj Party, parti de la majorité de la société, présent dans l"Uttar Pradesh : leader Mme Mayawati, actuel ministre en chef de l"Uttar Pradesh

[8] Ce sécularisme ne doit pas être pris pour une forme de laïcité à la française. Il exprime surtout le refus des politiques de type communautaire, alors que le BJP fait de la promotion de l"Hindutva sa marque de fabrique.

[9] La commission dirigée par M. B.P. Mandal a rendu son rapport en décembre 1980. Ses recommandations n"ont commencé à être mis en œuvre qu"à partir de 1993.

[10] Ces deux catégories, appelées Scheduled Castes et Scheduled Tribes, regroupent environ 22% de la population.

[11] Par exemple, plusieurs partis importants ont été fondés par des acteurs de cinéma. C"est le cas du Telegu Desam Party (TDP) en Andra Pradesh, qui a donné un ministre en chef de l"Andra Pradesh, de l" All India Anna Dravida Munnetra Kazhaghan (AIADMK), un des deux partis dominants du Tamil Nadu

[12] La rupture s"est faite sur le refus de ces partis de soutenir le Congrès lors du vote du Parlement sur la signature de l"accord nucléaire avec les Etats-Unis.