L'Ukraine, entre désillusion politique et dilemme stratégique Actuelles de l'Ifri, 16 février 2010

En 2004, la décennie de domination du président Leonid Koutchma arrivait à son terme. Les affaires de contrôle des médias et d'oligarchie, comme les pouvoirs, étendus sur le Parlement ukrainien (Verhovna Rada Oukraïny), d'un président pratiquant une stratégie de balancier conjoncturelle entre l'est et l'ouest du pays, l'avaient affaibli. Son dauphin et Premier ministre, V. Ianoukovitch, ancien gouverneur de Donetsk, jouissait également du soutien du Kremlin(1). Mais ses atouts se sont retournés contre lui, et l'annonce de sa victoire à l'élection présidentielle de 2004 devait provoquer une " révolution de couleur ", ou révolution modale.

À l'origine de la désillusion : les attentes irréalistes des révolutions modales

La plupart des révolutions modales, ces contestations électorales portant au pouvoir l'opposition à un système dénoncé comme autocratique, ont déçu. Qu'il s'agisse de la révolution de velours en Serbie (2000) ou de la révolution des roses en Géorgie (2003), toutes déçoivent, du fait de querelles internes au camp des vainqueurs (Opposition démocratique de Serbie, DOS) ou de dérives autoritaires du régime (Géorgie). L'espoir né de ces mouvements populaires (mouvements pro-démocratiques, mais dont on peut questionner la représentativité politique) est souvent immense. Souhaitant rompre avec les systèmes politiques mis en place à la chute du bloc socialiste, ils font l'objet d'attentes très larges : la mise en place d'une démocratie parfaite, une société libérale, une explosion économique, une accession rapide à l'Union européenne (UE), une intégration protectrice à l'Organisation du traité de l'Atlantique nord (OTAN), etc.

Mais ces mouvements n'ont de révolution que le nom. Ils ne produisent pas de tabula rasa, ce qui garantit leur image pacifique, mais limite la rupture avec les systèmes politiques antérieurs. Ceux-ci ne sont pas refondés mais sont simplement affectés par un changement plus ou moins sensible des modes de gouvernance, d'où le terme de " révolution modale. " L'attente de la jeunesse ukrainienne, ou tout du moins de sa part cosmopolite, était immense en 2004, à l'image du refus de l'ère Koutchma. Mais dans l'âge post-socialiste, l'idéalisme politique est souvent source de désillusions. La réalité, faite de deux éléments interconnectés - les résultats mitigés de la gouvernance orange et l'imbrication géostratégique complexe du pays - a clairement limité les possibilités de réélection de V. Iouchtchenko, ou de l'accession au pouvoir de son Premier ministre, Iulia Timochenko.

Un bilan de gouvernance mitigé

L'Ukraine n'y a pas échappé : sur le modèle des luttes de pouvoir dans la Belgrade post-Milosevic entre le Parti démocratique (Demokratska stranka, DS) de Zoran Djindjic puis de Boris Tadic et le Parti démocratique de Serbie (Demokratska stranka Srbije, DSS) de Vojislav Kostunica, les deux clans de la révolution orange, incarnés par V. Iouchtchenko et I. Timochenko, ont défrayé la chronique de 2004 à 2010. Mais, peut-être plus encore que les conflits d'intérêts qui ont opposé les deux leaders orangistes, le bilan de leur gouvernance a certainement joué en leur défaveur.

Si l'existence d'un pluralisme plaide pour la bonne santé de la démocratie (cinq partis ou blocs politiques composent le Parlement), les luttes de pouvoir sont plutôt considérées, et à juste titre, comme des manipulations de château, ou pire comme l'empêchement d'une action publique normale et efficace. La vie démocratique fut peut-être ardente en 2004, mais cela n'a visiblement pas été suivi de mutations politiques suffisantes.

Thomas Hammarberg, commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l'Europe, reconnaissait ainsi à Kiev en 2008, " clairement, il y a eu des progrès significatifs, et pas des moindres, ici, en Ukraine ", avant d'ajouter : " nous devons reconnaître cependant que beaucoup reste à faire(2) ".

Les organisations non gouvernementales (ONG) ont également critiqué l'évolution de la situation. En 2008, Amnesty International déplorait " un accroissement alarmant des agressions et attentats contre des étrangers et des membres de minorités ethniques et religieuses en Ukraine et s'inquiétait de l'absence de réaction efficace de la part des autorités. " Nicola Duckworth, directrice du programme Europe et Asie de l'association, regrettait également " l'absence de consensus sur l'augmentation du racisme et la nécessité d'y remédier(3) ". Quant à la liberté de la presse, Reporters sans frontières, déplorant " l'instabilité politique tenace " de l'Ukraine, y soupçonnait en 2008 des pressions politiques sur les médias, et relevait le manque de protection judiciaire de journalistes exposés à la violence(4).

Le Département d'État américain, particulièrement critique, listait quant à lui en 2009 des manques préoccupants après cinq ans de gouvernance orangiste : " la police et le système pénal ont continué à être la source de certaines des plus sérieuses préoccupations sur les droits de l'homme ", " la justice manque d'indépendance et souffre de corruption ", " le gouvernement est encore lent à rendre les propriétés religieuses ", " une corruption sérieuse persiste dans toutes les branches du gouvernement ", " les problèmes sociétaux incluent violence et discrimination à l'encontre des femmes [...] et des enfants, ainsi que des violences croissantes à l'encontre des personnes non slaves ", " la traite des êtres humains continue d'être un problème sérieux ", " les travailleurs continuent à faire face aux limitations de leur possibilité de créer et d'adhérer aux syndicats et de négocier collectivement(5). " Avec un tel bilan, on peut difficilement axer sa campagne sur les progrès de la démocratie, ou la libéralisation de la société.

Au niveau économique, l'Ukraine a certes bénéficié de 2000 à 2006 d'une croissance moyenne de 7,4 % du produit intérieur brut (PIB)(6), profitant de la rigueur des années 1990, mais elle s'est fait rattraper par la crise économique. Au premier semestre 2009, une chute de plus de 20 % du PIB atteignait sévèrement des secteurs important pour une économie en transition : la construction, l'industrie, le gaz, l'électricité et l'eau(7). Manque de liquidités bancaires et dévaluation de la hryvnia ont accru un climat délétère, peu favorable aux investissements. En 2009, le PIB a reculé de 14 %. Le pays a ainsi été obligé de recourir à un prêt de 13 milliards d'euros du Fonds monétaire international (FMI). Et si ce dernier a reconnu que l'Ukraine " a déjà commencé le processus de consolidation(8) ", les analystes considèrent que le pays a été l'un des plus rudement touchés en Europe. La crise est exogène, mais elle n'est clairement pas venue améliorer le bilan des hérauts de la révolution orange.

Leur défaite est essentiellement mise par les médias sur le compte de leurs dissensions. Les leaders de la révolution orange ont certes déçu les électeurs, alors que c'est leur unité qui avait permis cette révolution. Mais au-delà de l'image négative de la vie politique, il est clair que le bilan politique général n'a pas été à la hauteur des attentes. Les querelles de pouvoir et la crise politique quasi permanente qui en a découlé ont très certainement empêché toute efficacité de l'action publique, mais il faut reconnaître que certains problèmes sociétaux étaient un héritage de l'avant-révolution (corruption, discrimination, violences, limitation des droits sociaux), ou ont été exogènes (crise économique). Dans cette optique, la plus grande erreur du camp orangiste aura certainement été de sous-estimer l'ampleur de la tâche de rénovation de l'Ukraine, pour lui préférer l'ardente lutte pour le pouvoir.

Des réalités géostratégiques impérieuses

Les développements politiques et économiques ont certes freiné l'avancée de l'Ukraine dans sa marche vers l'Union européenne. Mais désormais, les orangistes ne sont plus les seuls à affirmer leur volonté de la rejoindre : V. Ianoukovitch déclarait ainsi haut et fort pendant sa campagne que " l'Ukraine doit intégrer l'Union européenne ", allant même jusqu'à jouer sur le peu de progrès de l'Ukraine dans cette direction pendant la gouvernance orange(9). Quelle que soit la volonté réelle du nouveau président d'aller en ce sens, l'argument électoral a coupé l'herbe sous le pied des deux autres candidats, réputés plus pro-occidentaux.

De son côté, l'Union européenne s'accommode de la situation, au moins pour trois raisons. Premièrement, l'avancée institutionnelle de l'Union a été, depuis 2004, pleine d'embûches, du projet de Traité constitutionnel au Traité de Lisbonne, période fort peu favorable au rapprochement vis-à-vis de futurs États membres. Ensuite, les dimensions géographiques (plus de 600 000 km²) et démographiques (population décroissante mais proche de 50 millions d'habitants) de l'Ukraine sont telles que son entrée dans l'UE représenterait une modification considérable des rapports de force décisionnels. En cela, l'intégration de l'Ukraine est comparable à celle de la Turquie, son corollaire méridional, même si chez cette dernière l'aspect religieux est loin d'être anodin. Enfin, l'Ukraine est un ancien pays de l'URSS. Certes, c'est aussi le cas des États baltes, membres depuis 2004, le sont également, mais l'histoire de ces derniers, leur volonté anticipée de rompre avec l'empire soviétique, leur culture ainsi que leur dimension et leur localisation géopolitique, font que leur intégration a été très différente du cas ukrainien. Elle a de plus été décidée à un moment où le Kremlin n'avait pas autant de cartes en main qu'aujourd'hui face à l'Europe. La prudence à l'égard de Moscou est donc la troisième raison pour laquelle Bruxelles n'a pas pressé le rapprochement de Kiev avec le bloc communautaire.

Quant à la marche vers l'OTAN, un pas a certes été franchi en 2005, avec le Dialogue intensifié portant les nouveaux objectifs de réforme de la Commission Ukraine-OTAN (COU). Certes aussi, sur le terrain, Kiev a avancé vers l'interopérabilité avec les troupes otaniennes, avec le mémorandum commun de 2007 et la participation de la marine ukrainienne à cinq exercices de l'opération antiterroriste " Active Endeavour ". Dans cette même dynamique, le sommet de Bucarest a témoigné d'un progrès, puisque les membres de l'OTAN ont déclaré se féliciter des réformes démocratiques en Ukraine, et ont décidé que le pays deviendrait à terme membre de l'OTAN(10). Mais la progression de Kiev vers l'organisation de défense s'est arrêtée là, cinq développements étant venus en limiter la rapidité.

Tout d'abord, cette accession serait vue par le Kremlin d'un très mauvais œil. Vladimir Poutine, encore président de la Fédération de Russie, déclarait en 2008 que l'élargissement de l'OTAN à ses frontières occidentales constituait " une menace directe(11). " Il est clair, malgré ce qu'aura pu dire le secrétaire général de l'OTAN, Jaap de Hoop Scheffer(12), que la position de la Russie sur ce sujet est d'une importance capitale pour les pays membres de l'organisation, et le fait que le sommet de Bucarest se soit contenté d'une promesse d'intégration ne fait que le confirmer.

Et ils n'auront peut-être pas eu tort, au regard du conflit d'août 2008 entre la Géorgie, censée suivre le même chemin vers l'OTAN que l'Ukraine, et la Russie. Le comportement du petit voisin de la mer Noire, et le soutien affiché de Kiev à Tbilissi, n'a fait que conforter l'idée qu'il était urgent d'attendre le règlement des sujets de tension entre les deux candidats à l'intégration dans l'OTAN et la Russie, avant de les faire entrer de plain-pied dans un plan d'action pour l'adhésion (Membership Action Plan, MAP).

Or, entre Kiev et Moscou, deux sujets de tension sont particulièrement prégnants : la présence russe en Crimée et les négociations sur le gaz. La présence, à Sébastopol, de la flotte russe de la mer Noire (une quarantaine de bâtiments, 20 000 militaires) sied en effet assez peu avec la volonté de Kiev de rejoindre l'OTAN. Rattachée à l'Ukraine en 1954, la Crimée est russophile et constitue un poste avancé majeur pour Moscou, entre Ukraine et Géorgie, entre Balkans orientaux et Turquie. En cas de décision stratégique déplaisant par trop au Kremlin, le potentiel de déstabilisation de la Crimée est très important, et son avenir pourrait suivre celui de l'Ossétie du Sud et de l'Abkhazie, territoires sécessionnistes géorgiens soutenus par Moscou.

La " guerre du gaz " est le second et très médiatisé point d'achoppement. Les accords de 2009 signés par les Premiers ministres russe et ukrainien, V. Poutine et I. Timochenko, sont censés avoir apaisé les tensions géo-économiques entre les deux pays par une réduction de 20 % du prix du gaz livré à l'Ukraine, et l'établissement d'un système plus transparent que celui géré par RosUkr-Energo. L'enjeu est double : la livraison de gaz, secteur stratégique pour les deux pays, de la Russie (Gazprom) à l'Ukraine (Naftogaz), et le transfert de la précieuse ressource vers les pays de l'UE. L'Ukraine s'est battue jusqu'ici pour bénéficier d'un tarif préférentiel, alors que la Russie tente d'appliquer la tarification européenne à la fois pour l'approvisionnement et le transfert. Les accords de 2009 ont été analysés comme positifs, mais l'arrangement entre les deux Premiers ministres a aussi suscité des interrogations sur un éventuel rapprochement de I. Timochenko vis-à-vis de Moscou, tout en n'effaçant pas les craintes de retour de la crise.

Enfin, la dernière explication de la frilosité de l'OTAN à l'égard de Kiev sort d'un giron proprement ukrainien. Le projet de bouclier antimissile américain en Pologne et en République tchèque a été l'objet d'un vif désaccord entre Washington et Moscou. Ces tensions sont passées au premier plan, et ont éclipsé la question de l'élargissement de l'OTAN. L'abandon de ce projet par l'Administration Obama pourrait être positif pour Kiev ; mais le projet n'a fait en réalité que se déplacer de l'Europe centrale vers les Balkans orientaux : il est question désormais d'une protection contre des missiles de moyenne portée, avec un système établi en Roumanie, ce qui laisse à penser que la question n'est pas définitivement enterrée. Washington est donc désireux de faire rentrer l'Ukraine dans l'OTAN(13), mais relègue très certainement cette question derrière des impératifs stratégiques de plus grande amplitude.

Le jeu des réalités stratégiques qui cernent l'Ukraine est donc complexe. Ses développements intérieurs ont limité sa progression vers l'UE comme vers l'OTAN, organisations considérées comme le graal politique dans les pays post-socialistes. Mais cette limitation a été également le fait d'événements extérieurs. La volonté affirmée des orangistes de rejoindre les deux organisations a parfois été vue par les Occidentaux comme une position " plus royaliste que le roi ", et la volonté de prudence face à la Russie, comme la nécessité de se concentrer sur des questions plus fondamentales que l'élargissement (réforme de l'UE, engagement en Afghanistan de l'OTAN) a certainement limité l'approche occidentaliste de l'Ukraine.

L'avenir ukrainien : pivot ou balancier ?

La presse a souvent réduit la lutte politique " orange " contre " bleu " à un duel entre pro-occidentaux et pro-russes. Cette vision est réductrice, pour ne pas dire fallacieuse. C'est sous la présidence de L. Koutchma par exemple que l'envoi de troupes en Irak fut décidé, et V. Ianoukovitch se dit favorable à l'intégration européenne. Inversement, le président V. Iouchtchenko s'est toujours déclaré en faveur d'une politique équilibrée entre la Russie et les Occidentaux, et c'est I. Timochenko qui s'est entendue avec V. Poutine sur le gaz en 2009. Par ailleurs, le fait que les Occidentaux et les Russes aient misé sur tel ou tel candidat ne fait pas de ces derniers leurs valets(14). La retenue des Occidentaux et des Russes dans l'élection de 2010 montre que cette idée même tend à s'amoindrir dans les chancelleries.

En 2010, comme en 2004, la question n'est pas de savoir de quel côté, oriental ou occidental, penche l'Ukraine(15). Car le pays est à la fois un centre et un lieu de passage. Deux questions fondamentales se posent dans l'Ukraine post-2004, et à fortiori, dans l'Ukraine post-2010 :

1. Quelle efficacité politique les Ukrainiens souhaitent-ils ? Si la politique intérieure a nui au camp bleu avant 2004, l'effet s'est très nettement retourné au détriment du camp orange. Quelle que soit à l'avenir la tendance des dirigeants ukrainiens, il y a fort à penser que s'ils veulent être élus, ou réélus, ils devront faire avancer les réformes internes et conforter le développement économique du pays. Et dans ces deux domaines, la tâche est ardue et nécessite de la compétence, autant que de la volonté politique.

2. L'Ukraine souhaite-t-elle pratiquer une stratégie de pivot ou de balancier ? Le président Koutchma l'avait bien saisi, comme le président Iouchtchenko : Russes et Occidentaux sont aussi importants les uns que les autres. La grande différence entre les deux hommes, c'est que L. Koutchma pratiquait une stratégie de balancier, favorisant conjoncturellement les uns puis les autres, alors que V. Iouchtchenko voulait une stratégie de pivot, établissant une politique d'équilibre aussi stable que possible entre l'Est et l'Ouest. V. Ianoukovitch, peut-être sous l'influence de ses conseillers politiques américains, semble avoir saisi l'importance de ne pas se déclarer candidat d'un seul côté de l'Ukraine. Mais la compréhension ne fait pas tout : les choix, puis la chute, de ses prédécesseurs ont démontré la difficulté à établir une continuité stratégique pour le pays. Pour ce faire, il faut sans doute jouer très fin, et se montrer indépendant et visionnaire.

Les réponses à ces deux questions feront un pays modernisé et dynamique ou un pays en proie à des troubles intérieurs constants, un État vassal ballotté entre ses voisins ou un État maître de son destin. L'enjeu est de taille, car l'avenir de l'Ukraine est certes capital pour sa population, mais tout autant pour ses grands partenaires.

(1) Voir M. Mendras, La Méthode Poutine échoue en Ukraine, Paris, CERI/CNRS, 2004, disponible sur Ceri-sciencespo.com.

(2) Th. Hammarberg, " More must be done to promote and protect Human Rights ", Strasbourg, Conseil de l'Europe, CommDH/Speech(2008)6, 2008.

(3) Amnesty International, Ukraine. La Discrimination raciale s'aggrave, Londres, Amnesty International PRE01/181/2008, 2008.

(4) Reporters sans frontières, " Ukraine ", Resf.org, 2008.

(5) Bureau of Democracy, Human Rights, and Labor, 2008 Human Rights Reports: Ukraine, Washington, U.S. Department of State, 2009.

(6) OCDE, Economic Assessment of Ukraine, 2007, Paris OCDE, 2008.

(7) AFP, Ukraine : le PIB en chute libre de 20,3%, 30 juin 2009.

(8) C. Andersen, Multi-Speed Recovery Seen for Europe, Washington, Fonds monétaire international, " IMF Survey online ", 28 décembre 2009.

(9) " Ianoukovitch plaide pour l'intégration européenne de l'Ukraine ", RIA Novosti, 2 février 2010.

(10) OTAN, Déclaration du Sommet de Bruxelles, Rome, OTAN, Communiqué de presse (2008) 049 § 23.

(11) J.C. (Le figaro.fr), AFP et AP, " Otan : Poutine reste inflexible ", Lefigaro.fr, 4 avril 2008.

(12) J. de Hoop Scheffer, " No third party will influence that process. NATO's door is open ", NATO Foreign Ministers Discuss Prospects on Enlargement and Operations, Rome, OTAN, 6 mars 2008, disponible sur Nato.int.

(13) Les États-Unis avaient d'ailleurs vu d'un très bon œil la décision ukrainienne d'intégrer en 2003 un nombre conséquent de soldats (jusqu'à 1 650 hommes) à la Force multinationale en Irak, et ce, avant même la révolution orange, malgré l'opposition de Moscou à cette intervention. Afin de conforter l'allié américain, le camp orangiste a maintenu ce déploiement - décidé sous la présidence Koutchma - jusqu'en décembre 2008, ce qui a peut-être joué négativement sur l'électorat.

(14) J. Théron, " L'Ukraine sous pression de l'Europe et de la Russie ", Rue89.fr, 13 septembre 2008.

(15) M. Dembinska, " L'Ukraine : l'enjeu de l'élection n'est pas la division Est-Ouest, mais l'intégrité des pratiques politiques ", Montréal, Université de Montréal, Center for International Studies and Research, " Chroniques du Cérium ", 20 décembre 2004.