L'OTAN avait été conçue, à l'origine, pour défendre l'intégrité territoriale et la souveraineté politique de ses Etats membres. Cette approche limitait les obligations des membres, assurait à l'Alliance le soutien du public, stabilisait les relations avec les adversaires, orientait la planification de la défense et réduisait les exigences militaires à l'échelon national. Depuis la fin de la guerre froide, les Etats membres de l'OTAN ont élargi les responsabilités de l'Alliance à la gestion des crises -qui, dans la pratique, occupe une place prépondérante. L'Alliance entend maintenant défendre ses Etats membres en intervenant dans des crises qui surgissent hors de la zone OTAN.

La Bosnie et le Kosovo ont eu valeur de test pour l'OTAN, en tant qu'organisation de gestion des crises. Le bilan des opérations est incontestablement en demi-teinte. Il peut en partie s'expliquer par la complexité des crises, qui ont exigé un engagement à un moment où les capacités de l'organisation étaient en évolution. Les guerres liées à la dislocation de la Yougoslavie ont éclaté alors qu'aucune institution de sécurité européenne n'était en mesure d'intervenir. Néanmoins, le calendrier de l'adaptation institutionnelle n'explique que partiellement les insuffisances de l'OTAN dans la gestion de ces crises.

L'expérience du Kosovo a apporté plusieurs enseignements au sujet de l'OTAN en tant qu'institution de gestion des crises :

• l'Alliance n'a pas entrepris de mettre au point, au plus haut niveau politique, une stratégie d'accompagnement de l'emploi de la force;
• les moyens militaires mis en œuvre étaient insuffisants pour réaliser les objectifs de l'Alliance;
• pour atteindre un consensus à 19, l'OTAN a sans doute consenti de trop grands sacrifices à l'efficacité militaire, qui est la principale raison pour laquelle elle entend jouer un rôle dans la gestion des crises;
• les choix des Etats-Unis dans la conduite des opérations au Kosovo ont mis en question leur leadership;
• le processus de planification de l'OTAN penche très nettement vers l'action militaire;
• les armées européennes restent fortement tributaires des Etats-Unis en matière d'armements et de systèmes de haute technologie, qui augmentent les chances de succès d'une mission tout en réduisant les risques de pertes humaines; et
• à mesure que les Etats-Unis se dotent d'équipements plus perfectionnés, l'écart se creuse avec les armées des autres pays de l'OTAN.

Ces constations montrent clairement que l'OTAN n'est pas l'organisation la mieux placée pour gérer les crises. La teneur de l'article V du traité de l'Atlantique Nord fait qu'il est improbable que les membres engagent l'Alliance au début d'une crise, quand l'intervention est la moins coûteuse et la plus efficace. Seule est prévue la mise en œuvre des moyens militaires. 19 Etats démocratiques doivent parvenir à un consensus quant à une ligne de conduite qui exige d'importants compromis. Toutes ces faiblesses entravent la capacité de l'OTAN à gérer des crises, et toutes sont endémiques à l'Alliance.

L'Alliance jouit de trois puissants avantages sur les autres organisations de sécurité européenne :

• elle établit un consensus au sein de la famille des gouvernements démocratiques occidentaux;
• elle n'a pas d'égal dans la planification et la conduite des opérations militaires multinationales;
• elle garantit la participation des Etats-Unis.

Les autres institutions ne disposent pas de ces atouts, qui font de l'OTAN un acteur majeur -sans doute pour longtemps- de la gestion des crises en Europe.

L'OTAN a engagé en 1991 un vaste processus d'adaptation en vue d'améliorer sa capacité à gérer les crises. D'autres adaptations lui permettraient de l'améliorer encore. L'Alliance devrait, en particulier, modifier son processus de planification de manière à conférer une importance accrue aux aspects politiques. Elle devrait s'astreindre à employer la force plus efficacement, accroître les capacités des forces armées européennes, permettre aux alliés d'agir dans le cadre de coalitions plutôt qu'au sein d'une alliance, et garantir une 'vraie sécurité' en partenariat avec d'autres institutions. Ces quatre changements minimiseraient les faiblesses de l'Alliance en tant qu'institution de gestion des crises et maximiseraient ses forces institutionnelles. L'OTAN serait ainsi à même de gérer les crises mieux qu'elle n'a pu le faire en Bosnie ou au Kosovo.

Kori Schake est professeur à l'Institute for National Strategic Studies (National Defense University, Washington, D.C.).

La série transatlantique des "Notes de l'Ifri" propose des analyses concises, en français ou en anglais, des principaux débats transatlantiques et des enjeux des politiques publiques menées tant aux Etats-Unis qu'en Europe. Cette série reçoit le soutien du German Marshall Fund of the United States.