Les grands pays émetteurs peuvent-ils mettre en place un club climat ? Revue des débats internationaux sur la tarification du carbone Études de l'Ifri, juin 2021

À l’approche de la conférence de Glasgow sur le climat (COP26), l’idée de donner un prix aux émissions de gaz à effet de serre est au cœur des débats au Canada et aux États-Unis, en Chine et au Japon. Mais l’Union européenne (UE) fait toujours figure d’exception ; elle reste le seul bloc régional déterminé à exploiter tout le potentiel de son système d’échange de quotas d’émissions (SEQE). Ailleurs, l’absence de consensus politique a jusqu’ici empêché le déploiement d’initiatives nationales suffisamment solides pour déclencher des baisses d’émissions significatives.

Le Canada a franchi un cap avec l’adoption d’un cadre national pour la tarification du carbone. Le pays doit mettre en place un SEQE fédéral en 2022 et augmenter graduellement le prix du carbone, mais ses ambitions risquent d’être contrariées par l’absence d’efforts comparables côté américain. Un mécanisme fédéral de tarification du carbone a en effet peu de chances de voir le jour sous l’administration Biden. En Chine, un marché carbone national a enfin été lancé mais il ne s’applique qu’à la production d’électricité et – en l’état – ne devrait avoir qu’une influence limitée sur la consommation de charbon. Plusieurs arguments pourraient décourager la Chine d’étendre largement son marché carbone et plaident plutôt en faveur de l’introduction d’une taxe carbone. Le Japon a également lancé un débat d’experts sur l’opportunité de mettre en place une tarification du carbone au niveau national. Le gouvernement peine toutefois à concilier son projet de croissance verte avec les craintes en matière de compétitivité. 

Pour l’UE, la réforme du SEQE est l’occasion d’acter une réduction vraiment exigeante du plafond d’émissions, et de rendre cet instrument plus robuste, plus prévisible et plus juste. Pour enclencher la décarbonation de son industrie, l’UE devra aussi mettre fin au système d’allocation gratuite de quotas. En conséquence, d’autres mesures devront être introduites pour éviter une concurrence déloyale et le MACF peut faire partie de la solution. Néanmoins, son application unilatérale n’est pas la panacée et l’UE devra d’abord privilégier une mise en œuvre restreinte à un petit nombre de secteurs. Cela signifie que le MACF répondra de façon très partielle au défi d’assurer des conditions de concurrence équitables avec les producteurs extra-européens.

Les probabilités sont faibles de voir émerger une alliance internationale sur la tarification du carbone à une échéance compatible avec l’urgence climatique. Néanmoins, la proposition européenne de MACF encourage ses partenaires à accélérer la prise de décision pour donner un prix explicite aux émissions et ainsi obtenir des allègements compensatoires. De plus, cette proposition concrète illustre le besoin urgent d’une discussion multilatérale sur la marche à suivre pour décarboner l’industrie tout en préservant l’ouverture des échanges. La prochaine étape doit être d’investir cette question dans les enceintes de coopération multilatérale (G20, Agence internationale de l’énergie, associations industrielles) et de confier à l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) la mission de développer des lignes directrices sur une large palette d’instruments (MACF, labels et normes d’éco-conception, tarifs douaniers différenciés en fonction de l’intensité carbone, etc.), incluant une politique d’exemption commune vis-à-vis des pays les moins développés.

Explorer un ensemble d’options sera plus attractif que de pousser pour une solution uniforme, mais cette approche ouverte ne produira pas non plus de résultats rapides. Pour éviter une compétitivité dégradée vis-à-vis des importations, l’UE – comme tous les pays s’engageant dans une décarbonation profonde de leur industrie – devront renforcer leur soutien financier pour le déploiement de procédés de production bas-carbone. Ce recours quasi-inévitable aux aides d’État mériterait également d’être inclus dans la discussion multilatérale.  

Cette étude est disponible en anglais uniquement: Can the Biggest Emitters Set Up a Climate Club? A Review of International Carbon Pricing Debates