Politique étrangère

Le XXe siècle a vu s’effondrer successivement l’ensemble des empires : empires monarchiques, d’abord, avec la Première Guerre mondiale ; empires coloniaux, ensuite, après 1945 ; empires totalitaires, enfin, avec l’éclatement de l’URSS et de la Yougoslavie dans les années 90. Mais l’empire est-il mort ? Partout on le voit au contraire renaître sous des formes nouvelles : empire démocratique autour de l’ONU ou de l’Union européenne, empire national au sein d’États anciens secoués par des minorités (Espagne, France, Royaume-Uni, Russie), empire flou et diffus avec la suprématie économique et culturelle américaine. Mais ces nouveaux empires ne sont peut-être que le nouvel avatar de vieilles réalités impériales qu’une crise profonde du système international pourrait faire resurgir.

Le développement continu de l’organisation internationale est l’un des faits marquants du XXe siècle. Aucun secteur des relations internationales n’a échappé à ce phénomène et, même si l’invention de l’organisation internationale est plus ancienne, on peut créditer le siècle qui s’achève de lui avoir donné un nouveau visage : mondiale, régionale, supranationale ou transnationale, l’organisation internationale présente aujourd’hui des traits aussi affirmés que divers. Cela étant dit, l’interprétation de ce phénomène universel demeure ambiguë, et la floraison des problématiques et des concepts juridiques a fini par diluer la notion d’organisation internationale dans celles, parfois « fourre-tout », de régime ou de « gouvernance globale ». Sans pour autant que soit assuré l’essentiel : la compréhension homogène des principes affichés et la volonté d’agir en commun pour assurer leur respect.

Facteur privilégié de création et d’évolution des ensembles politiques, la guerre a spectaculairement joué, tout au long du XXe siècle, son rôle de remodelage de la société internationale. Elle a aussi changé d’échelle et de forme, passant de la guerre politique à la guerre totale puis de la guerre totale à la guerre froide, sans que cessent de proliférer sur tous les continents les traditionnels conflits ethniques, nationaux, religieux ou territoriaux. Face à cette prolifération accrue n’ont pu se mettre en place les mécanismes de sécurité collective imaginés dans le cadre de la l’ONU. Et la régulation internationale par la force, expérimentée avec la guerre du Golfe puis au Kosovo, ne semble guère en mesure encore d’éviter le bouillonnement guerrier qui ne cesse d’agiter le monde. Peut-être l’espoir d’encadrer enfin la guerre, à défaut de la tuer, deviendra-t-il réalité dans le siècle qui commence ?

S’il fallait résumer l’évolution du droit international au cours des cent dernières années, la dialectique du «tout a changé, rien n’a changé» pourrait légitimement servir de grille de lecture. D’un côté, en effet, il semble bien que le droit international se soit employé à limiter la puissance des États, que ce soit par le développement des mécanismes de sécurité collective, par la montée des interdépendances dans le cadre d’un mouvement de multilatéralisation et d’institutionnalisation de la vie internationale, ou encore par l’universalisation progressive des droits de l’homme et des peuples. D’un autre côté, cependant, les nouvelles techniques et procédures juridiques inventées pour gérer ce nouvel ordre international ont largement continué de fonctionner sur un mode et une logique interétatiques. Peut-être le XXIe siècle fera-t-il pencher plus nettement la balance dans un sens ou dans l’autre ?

Avec la Première Guerre mondiale commencent à la fois le XXe siècle et la fin d’une période d’internationalisation économique et de régulation des déséquilibres par le marché : la crise de 1929 et la Seconde Guerre mondiale renforcent cette marche à l’étatisation des institutions de l’échange, du crédit, du travail et de la production. Puis, en deux décennies, à partir des années 70, ce mouvement s’inverse : les marchés se libéralisent, le libre-échange se propage, et l’ordre économique mondial, de nouveau, impose sa loi aux politiques nationales. Aux yeux de l’historien, il semble bien que la globalisation financière en cours soit au coeur d’un phénomène troublant : la résurgence, en pleine modernité, de la « civilisation du XIXe siècle ».

« On or about December 1910 human character changed. I am not saying that one went out, as one might into a garden, and there saw that a rose has flowered, or that a hen had laid an egg. The change was not sudden and definite like that. But a change there was, nevertheless ; and since one must be arbitrary, let us date it about the year 1910. »
V. Woolf, « Character in Fiction », dans Essays of Virginia Woolf 1919-1924

Si les idées ont joué un rôle déterminant au XXe siècle, à travers l’affrontement des idéologies totalitaires et libérales entre 1917 et 1989, leur impact sur les relations internationales est moins facile à mesurer depuis la fin de la guerre froide. Pour certains, le monde serait entré dans une phase post-idéologique où prime tantôt l’économique, tantôt le passionnel ; pour d’autres, le triomphe du marché et de la globalisation masquerait celui de l’idéologie libérale américaine ; pour d’autres encore, l’opposition entre laïcs et religieux aurait pris le relais des conflits proprement politiques ; pour d’autres, enfin, les idéologies émergentes seraient celles du communautarisme et des droits de l’homme. Mais, dans ce paysage encore flou, une chose reste sûre : plus que jamais, les idées à la fois sont manipulées par les jeux de la puissance et contribuent à les reformuler.

Le XXe siècle restera peut-être celui du divorce entre la nation et l’Europe. Après avoir façonné le Vieux Continent au XIXe siècle, le nationalisme l’entraîna en effet à sa perte, poussant par deux fois les vieilles nations européennes dans une guerre civile et mondiale qui les relégua au rang de puissances secondaires. Dès lors, le divorce entre l’Europe et la nation semblait consommé, favorisant l’émergence d’une Communauté puis d’une Union européenne aux desseins supranationaux. Mais la dévaluation de la nation n’a pas manqué de produire en retour quelques effets pervers, que le triomphe de la globalisation sous égide américaine n’a fait qu’amplifier. Et si la nation n’est plus sacralisée, comme elle le fut par le passé, elle paraît seule en mesure de redonner à l’Europe les fondations qui lui font encore défaut pour devenir une véritable Union.

L’histoire de l’Afrique au XXe siècle semble encore aujourd’hui, à plus d’un titre, toujours à faire. Dans un monde où domine la vision des grandes puissances et des institutions qui en ont émané, la place de l’Afrique dans les relations internationales oscille ainsi, presque à défaut, entre la gloire et la tristesse : gloire d’un continent qui a su reconquérir en partie ce dont il avait été dépossédé par la colonisation, tristesse d’une Afrique apparemment souveraine où le meilleur ne l’a que rarement emporté sur le pire. Et pourtant, si la dépossession et la renaissance du continent n’ont cessé d’être mêlées dans un même processus historique de construction de l’indépendance, une Afrique nouvelle se dessine depuis le début des années 80, plus autonome et plus ouverte, mais aussi plus diverse et plus complexe que ne le laissait présager le paysage assez homogène de l’indépendance retrouvée.

Les femmes ont longtemps été totalement absentes de l’histoire des relations internationales et de la scène diplomatique. À cet égard, le siècle qui s’achève ne marque, au mieux, que l’infléchissement tardif d’un phénomène qui connut, au XIXe siècle, une sorte d’apogée. En France, la création de l’ENA, en 1945, marque le début d’une ère nouvelle, en permettant à des femmes d’accéder aux emplois de la haute fonction publique. Mais il fallut attendre 1972 pour qu’une Française soit nommée, pour la première fois, ambassadrice. Sur la scène internationale, les droits des femmes sont reconnus à partir de 1946, grâce à l’action de l’ONU. Mais il reste encore à assurer dans les faits l’égalité entre hommes et femmes que tant de conventions proclament et que si peu d’États, même développés, se donnent vraiment la peine d’appliquer.

En 1917, les États-Unis intervenaient, pour la première fois de leur histoire, dans un conflit européen, rompant avec plus d’un siècle d’isolement. Pourtant, la doctrine de Monroe n’a pas cessé de hanter la conscience des Américains, qui regrettent ces temps idylliques où ils se sentaient protégés, de par leur Constitution, des troubles affaires des autres nations. Cette attitude connaît un regain de vigueur depuis la fin de la guerre froide, l’opposition frontale entre les deux blocs ne justifiant plus ni l’intervention permanente des États-Unis dans les problèmes du globe, ni la prééminence du président américain dans la conduite de la politique étrangère. Soit autant d’entorses aux principes constitutionnels d’une Amérique où les mécanismes régissant la politique intérieure déterminent, plus que dans tout autre pays, la politique extérieure.

1900, 2000 : deux dates clefs dans l’histoire de la Chine. 1900, c’est l’année de la révolte des Boxers et de la répression occidentale qui s’ensuit. 2000 voit au contraire la République populaire frapper à la porte de l’OMC et adopter une série de réformes économiques, juridiques et culturelles qui trouvent souvent leur inspiration en Occident. À bien des égards, pourtant, la Chine d’aujourd’hui a conservé la marque de celle de l’impératrice Cixi : le nationalisme chinois reste vif aussi bien dans les relations avec Taïwan que dans le reste de l’Asie ; et les élites comme la population restent partagées entre l’aspiration à la modernité et la peur de l’interdépendance induite par le processus mondial de globalisation. Mais l’avenir de la Chine est peut-être ailleurs : dans la participation à la constitution d’ensembles régionaux aux côtés de l’Europe ou de l’Amérique latine, plutôt que dans une course à la superpuissance avec les États-Unis qui semble déjà perdue.

Entré dans la modernité avec l’ère Meiji (1868-1912), le Japon n’a peut-être pas encore trouvé sa véritable place au sein de la communauté internationale. Ayant d’abord échoué dans ses tentatives d’établir en Asie sa propre domination impériale, ayant encore échoué à transformer sa formidable puissance économique en une puissance politique équivalente et ayant, enfin, manqué sa réintégration dans la communauté asiatique jusqu’au tout début des années 90, il semble ne s’être doté que récemment d’une vision globale et cohérente en matière de politique étrangère. Celle-ci tente d’imposer aujourd’hui l’image d’un Japon porteur de paix, de prospérité et de sécurité dans une zone Asie-Pacifique encore en proie à des turbulences, tout en jouant sa propre partition dans un processus de globalisation largement dominé par les États-Unis.

Ce que nous appelons « la question allemande » regroupe en réalité un ensemble de problèmes de politique intérieure et extérieure dont toutes les solutions proposées sont interdépendantes. Ces problèmes peuvent être ramenés à trois notions clefs : l’identité nationale, la démocratie libérale et l’équilibre européen. Au cours du XXe siècle, la question allemande a tenu en haleine l’Europe et la planète, les précipitant même dans des abîmes et façonnant pour un siècle la carte du monde. Elles ont fini par trouver une réponse durable avec la réunification pacifique de l’Allemagne, le 3 octobre 1990, et l’intégration réussie de la République fédérale dans une Europe occidentale enfin pacifiée.

Empire de dimension planétaire et première puissance mondiale au début du XXe siècle, le Royaume-Uni a, en moins de cinquante ans, perdu l’empire et la puissance. Sortie vainqueur des deux guerres mondiales, mais durement atteinte dans ses ressources vitales, la Grande-Bretagne a pourtant su, sous la contrainte, offrir à ses Dominions le cadre souple du Commonwealth, demeurer, sous condition, un allié privilégié des États-Unis, et créer en même temps un Welfare State qui a profondément transformé le pays. Mais un certain mythe de la grandeur l'a prévenue contre la construction européenne, qui se fit largement sans elle. Aujourd'hui, le Royaume-Uni arrive à un tournant de son histoire, à la porte d'une Europe de mieux en mieux structurée, et au sein de structures insulaires en pleine évolution.

Depuis Louis XIV, 1789 et Napoléon, la France poursuit un rêve de grandeur. Après la défaite contre l’Allemagne, en 1870, ce rêve se brise une première fois, et les deux guerres mondiales accentuent le sentiment de déclin qui se développe tout au long du XXe siècle. Perdant son statut de grande puissance après 1940, la France se donne un nouveau rôle sous l’impulsion du général de Gaulle : mise en place d’une force de dissuasion nucléaire, sortie des structures intégrées de l’OTAN, politique de la chaise vide à Bruxelles, coopération avec les pays africains et arabes. Mais la fin de la guerre froide et la construction européenne remettent en cause l’héritage gaullien. Le renforcement de l’intégration européenne, sous François Mitterrand, et la 'révolution stratégique', opérée par Jacques Chirac, permettent peut-être enfin à la France d’aujourd’hui de renoncer au mythe de la grandeur pour jouer avec réalisme le rôle qui lui revient au sein d’une grande Europe.

Parce qu'elle entraîna une rupture profonde avec l'ordre ancien, la Première Guerre mondiale apparaît encore aujourd'hui comme la véritable «  matrice du XXe siècle  ». Rompant avec le concert européen, qui reposait largement sur la défense concertée des intérêts des grandes puissances et sur la volonté de préserver l'équilibre des forces en Europe, la guerre de 1914-1918 et les traités qui en découlèrent prirent une tournure idéologique et prétendirent imposer un ordre international nouveau. Celui-ci se fondit sur des principes novateurs : sécurité collective, droit des peuples à disposer d'eux-mêmes, souveraineté de tous les Etats, y compris des «  petits  », exigence libérale et démocratique, enfin, dans le domaine économique et politique. L'échec flagrant de ce système, dont la Seconde Guerre mondiale sonna le glas, n'a pourtant pas cessé depuis de traverser l'histoire du siècle qui s'achève.

1917 : tandis que l'Europe s'enfonce dans la guerre, l'empire des tsars bascule dans un nouveau monde, celui du marxisme-léninisme. Renonçant à étendre la révolution hors de leurs frontières, les dirigeants soviétiques apportent trois changements majeurs dans les relations internationales : une remise en cause — plutôt limitée — de la diplomatie traditionnelle, l'utilisation des partis communistes nationaux dans la gestion des relations extérieures, et une véritable politique des nationalités prônant le droit à l'autodétermination.

Au-delà de ses répercussions économiques durant les années 30, la crise de 1929 marque un tournant de l'histoire du XXe siècle. Sans elle, Hitler n'eût sans doute pas pris les rênes de l'Allemagne et la Seconde Guerre mondiale n'eût peut-être pas eu lieu. Après 1945, le souvenir de la grande dépression continue de hanter les esprits. Il contribue fortement à la mise en place d'un système monétaire international rompant avec celui de l'étalon-or et à l'organisation de la reconstruction de l'Europe sous l'autorité des États-Unis. Outre Bretton Woods, la création du GATT, forum de coopération internationale destiné à favoriser les échanges commerciaux, trouva aussi son inspiration dans l'effondrement du commerce international entre les deux guerres. Finalement, la crise de 1929 aura sans doute accéléré le passage de la suprématie européenne à l'hégémonie américaine.

L'année 1945 représente à coup sûr un tournant du siècle qui s'achève. Mais, alors que, pour les contemporains, cette année ne représentait pas autre chose que la fin de la Seconde Guerre mondiale, on eut tendance, plus tard, à majorer l'importance de cette date clef, et à y voir la fin d'une époque et même le début d'un monde nouveau. Au contraire, depuis les événements des années 1989-1991, on a maintenant tendance à minorer l'importance de cette rupture. Qu'en est-il exactement ?

Né à la conférence de Bandung, en 1955, l’afro-asiatisme marqua de son empreinte la seconde moitié du XXᵉ siècle. «Mythe politique inspirateur d’actions», il favorisa la décolonisation et permit l’émergence du Tiers-Monde sur la scène internationale, derrière les figures de Nasser, Nehru, Sukarno et Zhou Enlaï. Pris dans l’étau de la guerre froide, il ne put cependant résoudre certaines contradictions, entre non-alignement et pro-communisme, discours libérateur et régime autoritaire, indépendance politique et dépendance économique. En définitive, l’expérience afro-asiatique se sera surtout distinguée par sa contribution décisive à la démocratisation des relations internationales.

Que reste-t-il de l’année 1989 ? D’un côté, l’empire soviétique s’effondre, l’Europe de l’Est est libérée, la Yougoslavie se disloque, une kyrielle d’États s’édifient sur les ruines du communisme, et partout semble triompher le modèle occidental de développement économique, politique et social. Dix ans plus tard, l’euphorie des peuples a disparu ; l’héroïsme des libérateurs s’est plié au rigorisme des gestionnaires ; l’ouverture démocratique a parfois débouché sur la guerre ; et l’espoir des intellectuels accouché d’un renoncement au mythe de la troisième voie. À la charnière de deux époques, l’année 1989 semble avoir enfoui le souvenir du monde d’hier sous les turbulences du siècle nouveau, emmené par les États-Unis dans l’âge naissant de la globalisation.

De Nicolas II à Vladimir Poutine, la Russie est passée, au cours du XXᵉ siècle, par bien des métamorphoses. À l'empire tsariste d'avant la Première Guerre mondiale succède l'Union des républiques socialistes soviétiques, l'URSS, dont la vocation révolutionnaire internationaliste exprimée par Lénine cède à l'impérialisme soviétique, continental avec Staline, mondial avec Khrouchtchev et Brejnev. Devenue une superpuissance après 1945, la « patrie du socialisme » ne peut résister à l'éclatement de l'empire qu'annonce la chute du mur de Berlin, en 1989 : en 1991, la Russie renaît donc sur les débris de l'empire, et, avec elle, une nouvelle page de l'histoire russe s'ouvre devant les yeux inquiets du monde. Mais en dépit de ses spécificités et des tensions diverses qui l'ébranlent, entre Nord et Sud, Orient et Occident, christianisme et islam, la Russie fédérale entend bien s'intégrer enfin dans la communauté des grands États et cesser d'être considérée comme un acteur à part des relations internationales.

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